Статья 7.1 КоАП РФ. Самовольное занятие земельного участка (действующая редакция)

1. Статья 7.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за самовольное занятие земельного участка.

Объект правонарушения - общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности (Постановление Верховного Суда РФ от 01.03.2016 N 18-АД16-6).

Предмет правонарушения - земельные участки.

Согласно п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных Земельным кодексом РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально-определенной вещи.

В соответствии с Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" ст. 7.1 изложена в новой редакции, согласно которой состав правонарушения в том числе образует самовольное занятие части земельного участка. Кроме того, формулировка "использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности" была заменена на более общую "лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок".

Следовательно, с 20 марта 2015 г. диспозиция комментируемой статьи не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

ПРИМЕР.

"Привлекая общество к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ, суд первой инстанции применил редакцию указанной статьи, действовавшую до 20.03.2015, тогда как с 20.03.2015 диспозиция статьи 7.1 КоАП РФ более не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

В п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" отмечено, что при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст. 7.1 КоАП РФ, судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

То есть административная ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ наступает за нарушение права собственности на земельный участок путем самовольного занятия земельного участка или части земельного участка при отсутствии воли собственника этого земельного участка" (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2017 N 15АП-18072/2016 по делу N А32-27377/2016).

Согласно установленному п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ перечню оснований возникновения гражданских прав и обязанностей основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться, в частности:

договор или иная сделка;

акт государственного органа или органа местного самоуправления;

судебное решение, установившее право на земельный участок.

Действующим земельным законодательством предусмотрены следующие виды прав на земельные участки:

собственность (ст. 15 Земельного кодекса РФ);

аренда земельных участков (ст. 22 Земельного кодекса РФ);

право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут) (ст. 23 Земельного кодекса РФ);

безвозмездное пользование земельными участками (ст. 24 Земельного кодекса РФ).

Статьей 131 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных названным Кодексом и иными законами.

Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV Земельного кодекса РФ, подлежат государственной регистрации (п. 1 ст. 25 Земельного кодекса РФ) и удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (п. 1 ст. 26 Земельного кодекса РФ).

При этом не допускается возникновение вещных или обязательственных прав на земельный участок в одностороннем порядке. Право на использование земельного участка возникает только при наличии документов о праве у лица, его использующего, а административная ответственность установлена в отношении лица, использующего земельный участок без документов, предоставляющих такое право в соответствии с действующим законодательством.

В этом отношении интерес представляет следующий пример из судебной практики.

ПРИМЕР.

"При должной осмотрительности и надлежащем исполнении своих обязанностей Матвеева В.В. должна была своевременно предпринять все необходимые, исчерпывающие меры и зависящие от нее действия по оформлению правоустанавливающих документов на используемый земельный участок либо отказаться от его использования. В материалы дела не представлены какие-либо доказательства того, что заявителем предпринимались исчерпывающие меры по оформлению документов о праве на земельный участок либо возникли непреодолимые препятствия при оформлении документов.

В рассматриваемом случае при проведении проверки и производстве по делу об административном правонарушении Матвеевой В.В. не представлены документы, в соответствии со ст. ст. 25 и 26 Земельного кодекса РФ подтверждающие выраженную в установленном порядке волю собственника или лица, им уполномоченного, на решение о предоставлении ей определенного действующим законодательством вещного или обязательственного права на использование территории площадью 617 кв. м.

Из содержания ст. 7.1 КоАП РФ следует, что при отсутствии оформленных в установленном порядке прав (подтвержденных соответствующими документами) лицо не вправе использовать земельный участок. Ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ наступает за совершение противоправного деяния и не зависит от наступления каких-либо конкретных противоправных последствий или причинения вреда (формальный состав правонарушения)" (решение N 12-34/2017 от 27 июня 2017 г. по делу N 12-34/2017).

Пунктом 2 ст. 552 Гражданского кодекса РФ установлено, что в случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования, если иное не предусмотрено законом.

Согласно ст. 273 Гражданского кодекса РФ при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания или сооружения переходит право собственности на земельный участок, занятый зданием или сооружением и необходимый для его использования, если иное не предусмотрено законом.

Таким образом, гражданским и земельным законодательством предусмотрено право собственника здания, строения, сооружения на использование земельного участка, занятого таким зданием, сооружением, в силу закона, и действия такого лица по использованию земельного участка при отсутствии оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю не образуют события административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ (Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 03.10.2016 N 308-АД16-5136 и от 29.08.2016 N 308-АД15-19368).

2. Объективная сторона данного правонарушения состоит в совершении противоправных деяний, т.к. самовольное занятие земельного участка или части земельного участка выражается в активных действиях по установлению фактического владения и пользования земельным участком, в том числе использовании земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части КоАП РФ" указано, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Самовольное занятие земельного участка может выражаться в размещении на нем каких-либо сооружений, строений, в возведении ограждений, иных препятствий для затруднения доступа к данному участку лицам, имеющим законное право на владение, пользование или распоряжение им, а использование - в засевании сельскохозяйственными, однолетними или многолетними, а также иными видами растений и т.п.

ПРИМЕР.

"Должностным лицом и судом установлено, что Д., находясь у дома N *** по ул. К. в г. Екатеринбурге, организовал торговое место для реализации бывших в употреблении DVD-дисков, разложив их на земле.

Указанные действия не образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, поскольку не ограничивают право собственника земельного участка владеть, пользоваться и распоряжаться им.

При таких обстоятельствах постановление должностного лица и решение судьи по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ, в отношении Д. отменены, производство по делу прекращено ввиду отсутствия состава административного правонарушения" (решение судьи Свердловского областного суда от 29 марта 2017 года, дело N 72-377/2017).

По смыслу ст. 7.1 КоАП РФ состав административного правонарушения состоит не только в факте использования земельного участка без установленных прав, но и в отсутствии воли собственника участка (иного управомоченного им лица) на это.

ПРИМЕР.

"В жалобе заявитель указал, что при передаче используемой земли в 2014 году ФГКУ "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование указанным учреждением никаких требований об освобождении земельного участка не предъявлялось, ввиду чего, по его (заявителя) мнению, факт использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов не образует состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ.

Данное суждение основано на ошибочном толковании норм закона.

Приведенные выше обстоятельства и собранные по делу доказательства в совокупности объективно свидетельствуют о том, что земельные участки с кадастровыми номерами <...> и <...> использовались ДНП "Глория" при отсутствии к тому законных оснований.

Сведения о зарегистрированных правах названного лица на указанные земельные участки в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним отсутствуют.

При этом из материалов дела следует, что Министерство обороны Российской Федерации не давало согласие на использование ДНП "Глория" указанных земельных участков, заявлений на предмет выделения земельных участков от партнерства в ФГКУ "Северо-Западное территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации не поступало.

Более того, по факту незаконного использования названных земельных участков учреждение обращалось в адрес военной прокуратуры" (Постановление Верховного Суда РФ от 01.08.2017 N 33-АД17-1).

Административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ, является длящимся, и срок давности по нему в соответствии с положениями ч. 2 ст. 4.5 указанного Кодекса начинает течь со дня его обнаружения (см., например, решение N 12-173/2017 от 10 июля 2017 г. по делу N 12-173/2017).

В п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ" разъяснено, что малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В связи с этим судебная практика исходит из того, что правонарушение, предусмотренное комментируемой статьей, может быть признано малозначительным.

ПРИМЕР.

Так, например, в решении N 12-27/2017 от 14 июля 2017 г. по делу N 12-27/2017 указывается: "Поскольку правонарушение, совершенное Мясниковым М.С., не принесло ущерба государственным, общественным интересам, на сегодняшний день разрешенным использованием земельного участка является - под жилую застройку, учитывая характер правонарушения, роль правонарушителя, с учетом данных о личности лица, привлекаемого к административной ответственности, с учетом конституционных принципов соразмерности и справедливости при назначении наказания, суд считает возможным освободить Мясникова М.С. от административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в связи с малозначительностью административного правонарушения, ограничившись устным замечанием" (решение N 12-27/2017 от 14 июля 2017 г. по делу N 12-27/2017).

3. Субъектами данного правонарушения могут быть граждане, юридические лица, должностные лица, самовольно занявшие земельный участок или части земельного участка, в том числе использующие земельный участок без предусмотренных законодательством прав на указанный земельный участок.

За административные правонарушения, предусмотренные комментируемой статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

4. Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла, что подтверждается следующим примером из судебной практики.

ПРИМЕР.

"Как следует из материалов дела, общество в силу своего правового статуса не приняло всех зависящих от него мер по соблюдению нарушенных им правил и норм, в то время как согласно материалам дела у него имелась такая возможность.

Доводы общества о том, что забор, огораживающий земельный участок, установлен прежним собственником земельного участка, который не довел до сведения информацию о том, что земельный участок огорожен в большем размере, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку указанное не снимает ответственности с общества за использование земельного участка при отсутствии прав на указанную часть земельного участка.

Более того, общество как добросовестный участник гражданских правоотношений при приобретении земельного участка могло проверить площадь приобретаемого земельного участка на соответствие правоустанавливающим документам.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях общества как вины, так и состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ" (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26.07.2017 N 04АП-3596/2017 по делу N А19-7059/2017).

5. КоАП предусматривает специальную ответственность за самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9 КоАП РФ).