Статья 7.13 КоАП РФ. Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (действующая редакция)

Комментируемая ст. 7.13 КоАП РФ предусматривает наступление административной ответственности за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Начиная с 7 августа 2013 г. ст. 7.13 КоАП РФ предусматривает наказание за нарушение требований сохранения, использования и охраны не только объектов культурного наследия федерального значения, но и всех остальных объектов культурного наследия. С этого же момента существенно возросли размеры штрафов.

Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. N 459-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введены дополнительные правовые механизмы защиты предметов охраны исторического поселения.

Требования сохранения и использования объекта культурного наследия, за нарушение которых установлена административная ответственность комментируемой статьей, связаны с обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, являющимися предметом его охраны, а также с соблюдением установленного режима содержания и использования сопряженных с недвижимым памятником истории и культуры зон его охраны.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.13 КоАП РФ, являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов РФ.

Предметом правонарушения являются объекты культурного наследия, их территории и зоны охраны.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Основ законодательства РФ о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" (далее - Закон N 73-ФЗ) и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов РФ законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.

Согласно ст. 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В силу пункта 1 ст. 33 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Пунктом 1 ст. 45 Закона N 73-ФЗ установлено, что работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 названной статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 названной статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В соответствии с п. 1 ст. 47.2 Закона N 73-ФЗ требования к сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, должны предусматривать консервацию, ремонт, реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования либо сочетание указанных мер.

Состав (перечень) видов работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным п. 7 ст. 47.6 названного Федерального закона, с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия акта технического состояния объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия с учетом вида данного объекта культурного наследия, его индивидуальных особенностей, физического состояния, функционального назначения и намечаемого использования объекта культурного наследия (п. 2 ст. 47.2 Закона N 73-ФЗ).

В силу пп. 3 п. 3 ст. 47.2 Закона N 73-ФЗ собственник или иной законный владелец объекта культурного наследия обязан организовать проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 45 Закона N 73-ФЗ.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации".

Объективная сторона правонарушения состоит в следующих действиях (бездействии):

нарушающих требования законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ч. 1 комментируемой статьи);

нарушающих режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия (ч. 1 комментируемой статьи);

несоблюдении ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 комментируемой статьи (ч. 1 комментируемой статьи);

действиях (бездействии), предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, совершенных в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, либо на территориях указанных объектов или в их зонах охраны, на территориях достопримечательных мест, историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) или в их зонах охраны (ч. 2 комментируемой статьи);

действиях (бездействии), предусмотренных ч. 1 комментируемой статьи, совершенных в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях (ч. 3 комментируемой статьи);

неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекших причинение вреда объекту культурного наследия, в том числе выявленному объекту культурного наследия, либо уничтожение объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 4 комментируемой статьи);

нарушении требований к архитектурному решению объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом в границах территории исторического поселения (ч. 5 комментируемой статьи).

Из материалов судебной практики следует, что к числу имеющих правовое значение обстоятельств по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.13 КоАП РФ, относится:

наличие нарушений требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия (см., например, Постановление Волгоградского областного суда от 09.11.2015 по делу N 4а-993/2015).

Одним из условий применения административной ответственности по ст. 7.13 КоАП РФ является нарушение требования сохранения и использования объектов культурного наследия. Так, например, в Постановлении ФАС Московского округа от 27.05.2010 N КА-А40/4794-10 по делу N А40-151305/09-154-1005 указано: "Вывод судов о том, что в действиях заявителя отсутствует состав административного правонарушения по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, так как спорный объект не включен в Государственный реестр, сделан без учета указанного Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327, на который, в частности, имеется ссылка в оспариваемом постановлении Москомнаследия.

При этом судами не опровергнут довод ответчика о том, что отсутствие сведений из единого государственного реестра объектов культурного наследия не влечет отсутствие состава вмененного административного правонарушения, так как условием применения административной ответственности по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ является нарушение требования сохранения и использования памятника федерального значения, который включен в Государственный реестр объектов культурного наследия или в перечень объектов культурного наследия федерального значения".

При применении ч. 5 комментируемой статьи следует учитывать, что в силу ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 30.12.2015 N 459-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" несоответствие объектов капитального строительства, построенных или реконструированных до даты утверждения градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения, и содержащего требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых осуществляется на основании разрешения на строительство, выданного до указанной даты, не является основанием для привлечения собственников таких объектов, застройщиков к административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 7.13 КоАП РФ.

Судебная практика исходит из того, что административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.13 КоАП РФ, является длящимся правонарушением (см., например, Постановление N 5-122/2017 от 1 июня 2017 г. по делу N 5-122/2017) и не рассматривается как малозначительное (см., например, Постановление N 5-425/2017 от 12 июля 2017 г. по делу N 5-425/2017, решение N 7-670/2017 от 27 июня 2017 г. по делу N 7-670/2017 и др.).

Субъекты рассматриваемого административного правонарушения - граждане, юридические лица, а также должностные лица, виновные в невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия.

ПРИМЕР.

"...по смыслу закона лицом, ответственным за сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований, является соответствующий орган местного самоуправления.

При этом образование в структуре местной администрации профильных органов с правами юридического лица не наделяет их статусом органа местного самоуправления.

В соответствии со ст. 27 Устава городского округа <адрес> Департамент управления имуществом г.о. Самара является органом местного самоуправления городского округа Самара, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере управления и распоряжения имуществом городского округа Самара.

Передача части полномочий по сохранению объектов культурного наследия отраслевым органам не исключает обязанности Департамента управления имуществом г.о. Самары по выполнению требований ст. 9.3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 73-ФЗ.

Таким образом, бездействие должностного лица - руководителя Департамента управления имуществом г.о. Самара правильно квалифицировано по ч. 3 ст. 7.13 КоАП РФ" (Постановление N 5-77/2017 от 26 апреля 2017 г. по делу N 5-77/2017).

Практика показывает, что субъектом административной ответственности за правонарушение, предусмотренное п. 1 ст. 7.13 КоАП РФ (за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия), также может быть управляющая компания. Так, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2013 по делу N А56-22157/2013 отмечено: "...как обоснованно указал суд первой инстанции, приняв на себя обязательства оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и текущему ремонту общего имущества в указанном многоквартирном доме, общество в том числе приняло на себя обязанности по сохранению объекта культурного наследия".

Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

ПРИМЕР.

"Доводы жалобы Терентьевой Е.В. об отсутствии вины во вмененном правонарушении на том основании, что согласно кадастровому паспорту от ДД.ММ.ГГГГ какие-либо ограничения в использовании спорного земельного участка отсутствовали, в связи с чем она ДД.ММ.ГГГГ посчитала возможным реконструировать ветхое строение, расположенное на указанном земельном участке, для собственного проживания, не могут быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку Терентьева Е.В. не была лишена возможности своевременно, перед началом строительства, убедиться в отсутствии соответствующих ограничений в использовании земельного участка, чего последней сделано не было. При этом согласно сведениям ЕГРН возведенное на спорном участке строение является нежилым административным зданием, что исключает возможность проживания Терентьевой в указанном строении и свидетельствует лишь о попытке избежать установленной законом ответственности за содеянное" (решение N 12-219/2017 от 4 мая 2017 г. по делу N 12-219/2017).

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

ПРИМЕР.

"При решении вопроса о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения именно на него возлагается обязанность по доказыванию принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что ОАО "СОМЗ" приняты все зависящие от него меры по соблюдению положений действующего законодательства.

Пункт 1 статьи 47.3 Закона N 73-ФЗ в том числе предусматривает, что при содержании и использовании объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия указанные выше лица обязаны обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия.

ОАО "СОМЗ", являясь собственником объектов культурного наследия, мер к его сохранению не предпринимает. При этом отсутствие охранного обязательства не освобождает собственника здания от обязанности по его сохранению, как объекта культурного наследия. В связи с чем выводы судебных инстанций являются обоснованными и основанными на действующем законодательстве.

Таким образом, доводы защиты об отсутствии в действиях ОАО "СОМЗ" нарушений законодательства об охране объектов культурного наследия, а также незаконности и необоснованности привлечения к административной ответственности являются несостоятельными, необходимых мер для сохранения объекта культурного наследия не принято.

Остальные доводы жалобы правового значения не имеют. При рассмотрении дела судьей Суксунского районного суда Пермского края все фактические обстоятельства по делу были установлены полно и всесторонне, они подтверждаются представленными доказательствами, исследованными в ходе судебного заседания и получившими правильную оценку в постановлении. На основе полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела судья пришел к обоснованному выводу о наличии события правонарушения и виновности юридического лица в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ" (Постановление Пермского краевого суда от 20.08.2018 по делу N 44-а-1150/2018).