Статья 26.9 КоАП РФ. Поручения и запросы по делу об административном правонарушении (действующая редакция)

Комментируемая ст. 26.9 КоАП РФ посвящена поручениям и запросам по делу об административном правонарушении.

Собирание доказательств представляет собой довольно сложный процесс и осуществляется посредством совершения определенных процессуальных действий. Комментируемая ст. 26.9 КоАП РФ регулирует два способа собирания доказательств: 1) направление запросов и 2) поручение совершить определенные действия.

Согласно части первой комментируемой статьи для получения доказательств по делу об административном правонарушении должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе направлять запросы в соответствующие территориальные органы либо поручить совершение отдельных действий, предусмотренных КоАП РФ, должностному лицу соответствующего территориального органа.

При этом направлять запросы либо поручать совершение отдельных действий, предусмотренных КоАП РФ, уполномоченное должностное лицо вправе как на стадии расследования, так и на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.

К должностным лицам, наделенным правом направлять соответствующие запросы или давать поручения, относятся должностные лица органов административной юрисдикции, имеющие территориальные органы, исчерпывающий перечень которых содержится в главе 23 КоАП РФ. Исходя из смысла комментируемой статьи запросы направляются федеральными органами исполнительной власти в их территориальные органы. Конституция РФ (п. 1 ст. 78) разрешает создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Так, например, к территориальным органам Федеральной таможенной службы межрегионального уровня относятся региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты (см. Постановление Правительства РФ от 26.07.2002 N 566 "О территориальных органах Федеральной таможенной службы и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков"). Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации (Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699).

Понятие "запрос" дается в п. 4 ст. 1 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", в соответствии с которой запрос - это обращение пользователя информации в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа.

Запросы оформляются в свободной форме. В то же время в подзаконных актах отдельных федеральных органов исполнительной власти устанавливается порядок направления запросов. Так, при направлении запроса в территориальный орган исполнительной власти Российской Федерации в запросе должно быть указано:

- кому адресован запрос;

- номер дела;

- какие конкретно документы (сведения) запрашиваются (после перечисления конкретных документов (сведений) допускается использование формулировки "а также другие документы (сведения), могущие иметь значение по делу");

- обстоятельства возбуждения дела;

- ссылка на ст. 26.9 КоАП РФ, предусматривающую право должностного лица таможенного органа, осуществляющего производство по делу, направить запрос в соответствующие территориальные органы исполнительной власти Российской Федерации.

Запрос оформляется на бланке соответствующего государственного органа и подписывается должностным лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении.

Вышеуказанное следует из п. п. 10 - 11 Приказа ФТС РФ от 24.04.2007 N 523 "Об утверждении Инструкции о порядке истребования сведений, подготовки и исполнения поручений, запросов по делам об административных правонарушениях" (далее - Инструкция о порядке истребования сведений, подготовки и исполнения поручений, запросов по делам об административных правонарушениях).

Чтобы собрать доказательства по делу, помимо запроса должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, вправе поручить совершение отдельных действий, предусмотренных КоАП РФ, должностному лицу соответствующего территориального органа.

В Инструкции о порядке истребования сведений, подготовки и исполнения поручений, запросов по делам об административных правонарушениях регламентирован порядок составления должностным лицом таможенного органа, осуществляющего производство по делу, поручения на совершение отдельных процессуальных действий для должностного лица соответствующего таможенного органа Российской Федерации.

Так, поручение составляется в свободной форме, как правило, на бланке государственного органа и должно содержать сведения:

- об основных обстоятельствах дела;

- квалификации правонарушения;

- лицах, в отношении которых необходимо произвести процессуальные действия;

- документах (при их наличии), имеющих отношение к делу;

- орудиях или предметах административного правонарушения;

- процессуальных действиях, которые необходимо выполнить;

- сроке исполнения поручения;

- иные сведения, имеющие значение для исполнения поручения.

При этом для осуществления тех или иных процессуальных действий необходимо указать наиболее полные сведения о физическом лице, в отношении которого требуется применить соответствующую меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении, об идентификационных признаках объектов процессуальных действий, способах фиксации вещественных доказательств.

Так, для опроса лица, в отношении которого ведется производство по делу, или свидетеля в поручении необходимо указать обстоятельства, которые необходимо выяснить и уточнить, последовательность и формулировку вопросов, которые необходимо задать, документы, которые опрашивающее лицо должно предъявить.

Поручение подписывает должностное лицо, в производстве которого находится дело.

Должностное лицо территориального органа для надлежащего исполнения поручения вправе производить не указанные в нем процессуальные действия, если они неразрывно связаны с перечисленными в поручении.

О причинах, в связи с которыми исполнить поручение надлежащим образом не представляется возможным, сообщается лицу, направившему поручение, не позднее чем в пятидневный срок со дня получения указанного поручения. При этом к сообщению прилагаются материалы, подтверждающие принятие всех необходимых мер по его исполнению, а также указывается срок завершения исполнения поручения.

Поручения и запросы, направляемые по подведомственной линии, следует отличать от истребования судьей, органом, должностным лицом сведений, необходимых для разрешения дела, от других организаций (см. комментарий к ст. 26.10 КоАП РФ).

Из буквального прочтения положений ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ не следует возможность ее расширительного толкования и распространения на судью, рассматривающего дело об административном правонарушении. Вместе с тем производство по делам об административных правонарушениях нуждается в институте судебного поручения.

Обращает на себя внимание противоречивость судебной практики применения ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ. В одних случаях суды исходят из того, что КоАП РФ не содержит норм о судебном поручении, поскольку судья не относится к лицам, указанным в ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ. Соответственно, те доказательства, которые добыты судьей посредством применения данного законоположения, признаются недопустимыми, как полученные с нарушением закона. Ссылка на такие доказательства исключается из судебного решения судом вышестоящей инстанции (Постановление Иркутского областного суда от 13 мая 2013 г. по делу N 4а-258/2013, решение Пермского краевого суда от 10 декабря 2013 г. по делу N 7-1242-2013-21-729-2013).

В других случаях суды рассматривают ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ в качестве правового основания для направления судебного поручения. При этом мотивы судов состоят в том, что хотя КоАП РФ и не предусматривает возможности направления судебного поручения, вместе с тем КоАП РФ и не запрещает этого (Постановление Челябинского областного суда от 10 апреля 2012 г. по делу N 4а12-242).

Как указал Верховный Суд РФ, норма ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ наделяет правом поручить совершение отдельных действий не только должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, но и суд и направлена на всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела (Постановление Верховного Суда РФ от 28.11.2016 N 13-АД16-8). Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой данное нормативное положение действует во взаимосвязи и системном единстве с другими нормами КоАП РФ, определяющими порядок осуществления состязательного производства по делам об административных правонарушениях и предусматривающими в том числе необходимые процессуальные действия при рассмотрении дела судьей (гл. 29 КоАП РФ) (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 18 сентября 2014 г. N 1817-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шагапова Марата Махмутовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 26.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", Определение Конституционного Суда РФ от 28 января 2016 г. N 97-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аганина Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав статьями 26.4 и 26.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Конституционным Судом РФ указано, что в контексте обеспечения права лица, привлекаемого к административной ответственности на судебную защиту, и осуществления судебного разбирательства на основе состязательности и равноправия сторон необходимо учитывать, что суд в силу ч. 1 ст. 26.9 КоАП РФ не лишен возможности как по ходатайству соответствующего лица, так и по собственной инициативе направить судебное поручение о совершении отдельных действий.

Таким образом, судья вправе направить судебное поручение судье по месту совершения административного правонарушения осуществить отдельные процессуальные действия, например допросить в качестве свидетелей должностных лиц, составивших представленные в качестве доказательств протоколы и иные документы, а также понятых, присутствовавших при их составлении, в целях проверки содержащихся в данных документах сведений. Если поручения и запросы направляет судья, то необходимо руководствоваться нормами процессуального законодательства о судебных поручениях (ст. ст. 62 - 63 ГПК РФ, ст. ст. 73 - 74 АПК РФ).

Общий порядок и сроки ответа на запрос информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлены в ст. ст. 18 - 22 Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ).

В то же время, в отличие от общего 30-дневного срока ответа на запрос, установленного в п. 6 ст. 18 Закона N 8-ФЗ, в части второй комментируемой статьи КоАП РФ содержатся специальные нормы, устанавливающие весьма жесткие сроки для исполнения запросов и поручений по делу об административных правонарушениях, которые подлежат исполнению не позднее 5-дневного срока со дня получения указанного поручения либо запроса.

В целях соблюдения сроков производства для направления запросов и ответов на них должны использоваться все доступные способы и средства связи (телетайп, телефакс и др.) с обязательной досылкой документов по почте.

Умышленное неисполнение поручения либо запроса по делу об административном правонарушении либо его ненадлежащее исполнение квалифицируется по ст. 17.7 КоАП РФ как умышленное невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Часть третья комментируемой статьи регламентирует взаимодействие органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, с компетентными органами иностранных государств и международными организациями. Следует отметить, что КоАП РФ не содержит каких-либо нормативных предписаний, а лишь отсылает к законодательству Российской Федерации. В то же время наряду с законами порядок такого взаимодействия определяется двух- и многосторонними международными договорами Российской Федерации. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут принимать подзаконные акты, регулирующие порядок такого взаимодействия.

Так, поручения, исходящие от судов стран дальнего зарубежья, регулируются Конвенцией, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов (Гаага, 5 октября 1961 г.), и Гаагской конвенцией по вопросам гражданского процесса от 01.03.1954.

Во исполнение Венской конвенции о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963) и в соответствии с Порядком организации взаимодействия по административному выдворению (см. Приказ Минюста России N 100, МИД России N 7509, ФМС России N 375, ФСБ России N 271 от 19.05.2014 "Об утверждении Порядка организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и Федеральной службы безопасности Российской Федерации по административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в форме принудительного и контролируемого перемещения через государственную границу Российской Федерации") о выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации из пунктов пропуска через Государственную границу в случае их привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством.

В соответствии со ст. 14 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" порядок разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы, отнесение их к компетенции пограничных представителей Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, или федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области иностранных дел, определяются договорами Российской Федерации с сопредельными государствами о Государственной границе и ее режиме, иными международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, решениями Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимодействия пограничных органов с властями сопредельных государств в связи с урегулированием пограничных инцидентов урегулирован Положением о пограничных представителях Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.05.1995 N 462.

Порядок взаимодействия таможенных органов государств - членов Таможенного союза в рамках ЕЭС по делам об административных правонарушениях, в том числе направление запросов о предоставлении информации и документов и поручений о проведении отдельных процессуальных действий, урегулирован международным соглашением пяти государств: Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации (см. Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях (заключено в г. Астане 05.07.2010)).