Статья 26.1 КоАП РФ. Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении (действующая редакция)

Комментируемая ст. 26.1 КоАП РФ посвящена обстоятельствам, которые подлежат выяснению по делу об административном правонарушении.

Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела является одной из задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ). Комментируемая ст. 26.1 КоАП РФ устанавливает перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении.

Выяснение указанных обстоятельств является обязанностью судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении.

Процессуальное регулирование доказывания в КоАП РФ выражено в трех основных аспектах: предмете доказывания, доказательствах, оценке доказательств.

В ст. 26.1 КоАП РФ не упоминается категория "предмет доказывания", однако она присутствует в названии главы 26 КоАП РФ, регламентирующей общие положения о доказывании и доказательствах в производстве по делам об административных правонарушениях, что позволяет сделать вывод об идентичности содержания понятий "предмет доказывания" и "обстоятельства, подлежащие выяснению".

В процессе осуществления доказывания как деятельности уполномоченных на то субъектов, направленной на сбор, проверку и оценку доказательств по делу об административном правонарушении, необходимо выяснить конкретный перечень обстоятельств, указанных в ст. 26.1 КоАП РФ. Таких обстоятельств семь, при этом они имеют нормативное обеспечение в рамках иных статей КоАП РФ, что способствует полноценной реализации задач производства.

1. Первоочередной задачей лица (органа), в производстве которого находится дело об административном правонарушении, является выяснение наличия самого события административного правонарушения.

Разъясняя порядок применения положений п. 1 ст. 26.1 КоАП РФ, суд отметил, что событие - один из видов юридических фактов, с которыми закон связывает возникновение правоотношений. Подробное описание существа вмененного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с Особенной частью КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за совершение конкретного противоправного деяния (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2009 по делу N А56-22457/2009).

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ событием административного правонарушения является действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Согласно п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ при отсутствии события административного правонарушения производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Признаками, характеризующими событие правонарушения, выступают место, время, способ, характер совершенного деяния и другие обстоятельства его совершения, которые не раскрыты в ст. 26.1 КоАП РФ. Вместе с тем в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, посвященной центральному доказательству - составлению протокола об административном правонарушении (постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении), содержится требование обязательного указания на место и время совершения правонарушения.

При этом наличие события вмененного правонарушения в силу ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ отражается в протоколе об административном правонарушении (решение Московского городского суда от 18.04.2016 по делу N 7-2936/2016).

Анализ правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях свидетельствует, что формальное указание в протоколе об административном правонарушении (постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении) на совершение деяния, предусмотренного Особенной частью КоАП РФ либо законом субъекта РФ об административной ответственности, без установления обстоятельств места, времени и способа совершения правонарушения признается судами не отвечающим требованиям административного законодательства, не позволяющим сделать вывод о наличии в действиях (бездействии) лица признаков правонарушения, их доказанности (Постановление 19 Арбитражного апелляционного суда от 25.12.2012 по делу N А36-5587/2012).

2. Далее устанавливается лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность. Им может быть физическое или юридическое лицо.

Как указал Верховный Суд РФ, установление лица, совершившего противоправное действие (бездействие), за которое КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, входит в предмет доказывания и относится к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016)).

Установление лица, совершившего административное правонарушение, предполагает выяснение таких вопросов, как фамилия, имя, отчество, место рождения, принадлежность к гражданству.

Основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, является паспорт (Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации").

Кроме того, удостоверить личность могут следующие документы:

А) водительское удостоверение, поскольку содержит все необходимые реквизиты, позволяющие удостоверить личность гражданина (решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2006 г. N ГКПИ06-1016);

Б) паспорт; дипломатический паспорт; служебный паспорт - для граждан, осуществляющих выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (ст. 7 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию");

В) удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации (Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; Положение об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 91);

Г) паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации");

Д) документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

1) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

2) разрешение на временное проживание;

3) вид на жительство;

4) иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации");

Е) удостоверение личности моряка является документом, удостоверяющим личность лица, трудящегося по найму, занятого или работающего в любом качестве на борту морского судна (за исключением военного корабля), морского судна рыбопромыслового флота, а также судна смешанного плавания, используемых для целей торгового мореплавания (Положение об удостоверении личности моряка, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. N 628);

Ж) документы, которые при отсутствии паспорта гражданина Российской Федерации могут удостоверять личность такого гражданина при реализации им избирательных прав и права на участие в референдуме:

1) документ, заменяющий паспорт гражданина, выданный уполномоченным государственным органом;

2) военный билет, временное удостоверение, выдаваемое взамен военного билета, или удостоверение личности (для лиц, которые проходят военную службу);

3) временное удостоверение личности гражданина Российской Федерации, выдаваемое на период оформления паспорта;

4) документ, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, по которому гражданин Российской Федерации осуществляет въезд в Российскую Федерацию;

5) справка установленной формы, выдаваемая гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

З) свидетельство о рождении - основной документ, удостоверяющий личность лиц, не достигших возраста четырнадцати лет (до 14.10.2018). А с 15.10.2018 - государственная регистрация акта гражданского состояния, в том числе рождения, производится в виде записи акта в форме электронного документа, а также на бумажном носителе (ст. 23 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"; ст. 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Приказ Минюста России от 01.10.2018 N 202 "Об утверждении форм записей актов гражданского состояния и Правил заполнения форм записей актов гражданского состояния").

При установлении лица, совершившего противоправные действия (бездействие), необходимо также установить возраст и вменяемость лица, совершившего административное правонарушение, его социальное положение в обществе (образование, род занятий, отношение к воинской службе и др.), состояние здоровья, особенный и специальный статус субъекта (не является ли он должностным лицом, индивидуальным предпринимателем, военнослужащим, лицом, на которое распространяется действие дисциплинарных уставов за совершение административного правонарушения, депутатом, судьей, прокурором или иным лицом, выполняющим определенные государственные функции и т.д.), образ жизни. Важность данного требования, возведенного в ранг принципа, установлена ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ и предусматривает особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности указанной категории лиц.

3. Обязательному выяснению подлежит виновность лица в совершенном им деянии, поскольку отсутствие вины исключает привлечение к административной ответственности.

Виновность лица является основным признаком субъективной стороны административного правонарушения. Если в действиях лица вины не установлено, а вредные последствия явились результатом стечения обстоятельств, значит, нет субъективной стороны, нет административного правонарушения, а значит, лицо не может быть привлечено к ответственности.

Применительно к физическому лицу требуется выяснить, умышленно или по неосторожности были совершены противоправные действия либо бездействие (см. комментарий к ст. 2.2 КоАП РФ).

Виновность физического лица в совершении административного правонарушения определяется в зависимости от принятия им исчерпывающих мер по соблюдению требований действующего законодательства (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2016 N 07АП-174/2016 по делу N А03-17823/2015).

По-другому решается вопрос определения вины юридических лиц. В отличие от физических лиц, в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (ст. 2.2 КоАП РФ) не выделяет. Критерии виновности юридического лица подразумевают необходимость оценки его фактического поведения как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо, возможностями и условиями для реализации требований публичного порядка (Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.12.2014 по делу N А56-69165/2013).

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (см. комментарий к ст. 2.1 КоАП РФ).

4. При наложении административных наказаний учитываются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Перечень таких обстоятельств содержится соответственно в ст. 4.2 и ст. 4.3 КоАП РФ.

Следует помнить, что перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, не является исчерпывающим (ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ). На практике суды к дополнительным смягчающим обстоятельствам относят положительные характеристики с места работы, а также учитывают сам факт постоянной работы правонарушителя (см., например, решение Давлекановского районного суда Республики Башкортостан от 23 августа 2010 г., дело N 12-93/2010).

В другом случае суд, необоснованно ссылаясь на ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, не признал в качестве смягчающих обстоятельств: наличие у правонарушителя постоянного места жительства, а также наличие у него на иждивении несовершеннолетних детей (решение Нижегородского областного суда от 19 октября 2011 г., дело N 7-763/11).

В решениях судов апелляционной и кассационной инстанции смягчающим чаще всего признается обстоятельство, указанное в п. 1 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ, - раскаяние лица, совершившего административное правонарушение (см., например, решение Магаданского областного суда от 22.07.2016 по делу N 12-180/2016).

5. Выяснение характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением, необходимо потому, что во многих случаях размер причиненного ущерба является обязательным признаком состава правонарушения. Так, в ст. 7.27 КоАП РФ предусмотрена ответственность за мелкое хищение чужого имущества. При этом указано, что данное хищение является мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одну тысячу рублей.

Кроме того, следует иметь в виду, что в ст. 4.7 КоАП РФ регламентирован порядок возмещения имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением.

Характер ущерба может быть различным: имущественный, моральный, физический. Вместе с тем положения ст. 26.1 КоАП РФ, устанавливающие необходимость выяснения характера и размера ущерба, причиненного административным правонарушением, следует толковать в системной взаимосвязи с юридической конструкцией состава конкретного административного правонарушения.

При производстве по делу об административном правонарушении с формальным составом, не предусматривающим в качестве обязательного элемента наступление каких-либо негативных последствий, характер и размер ущерба, причиненного правонарушением, не входят в предмет доказывания (Постановление ФАС СЗО от 09.02.2006 N А66-7535/2005).

6. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, указаны в ст. 24.5 КоАП РФ. Их выяснение имеет очень важное значение, поскольку при наличии хотя бы одного из этих обстоятельств производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.

К таким обстоятельствам, в частности, кроме проанализированных выше, относятся: невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное (за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность); истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи настоящего Кодекса или закона субъекта РФ, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; внесение в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на основании определения арбитражного суда о завершении конкурсного производства в соответствии с законодательством о несостоятельности (банкротстве); иные предусмотренные КоАП РФ обстоятельства, при наличии которых лицо освобождается от административной ответственности.

7. В ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях выяснению подлежат и иные обстоятельства, имеющие значение для дела. К таковым, например, относится выяснение имущественного положения лица, совершившего правонарушения, так как оно может учитываться при наложении административных наказаний; вопрос о целесообразности освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения.

Выяснение причин и условий совершения административного правонарушения не влияет на судьбу лица, привлекаемого к административной ответственности, вместе с тем это одна из задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ), решение которой необходимо для предотвращения совершения подобных нарушений в будущем.

Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушения, вправе внести представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий в адрес соответствующих организаций и должностных лиц, последние, в свою очередь, в течение месяца со дня его получения должны сообщить о принятых мерах (ст. 29.13 КоАП РФ).

Обязанностью ходатайствовать во всех необходимых случаях перед судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, о внесении соответствующего представления наделены прокуроры, участвующие в деле (Приказ Генпрокуратуры России от 19.02.2015 N 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях").

Из системного толкования статей 1.5 и 26.1 КоАП РФ следует, что вывод административного органа о совершении лицом административного правонарушения должен базироваться на доказательствах, объективно и безусловно подтверждающих факт совершения соответствующим лицом вменяемого ему в вину правонарушения (Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2016 N 16АП-1419/2016 по делу N А63-14806/2015).