Статья 29.4 ГрК РФ. Подготовка и утверждение местных нормативов градостроительного проектирования (действующая редакция)

1. Частью 1 ст. 29.4 установлено, что местные нормативы, а также изменения в них утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Отметим, что возложение полномочий по утверждению градостроительных документов на представительные органы власти является типичным для ГрК РФ. Например, документы территориального планирования, документация по градостроительному зонированию также утверждаются представительными органами власти. Представляется, что это связано с публичным характером и социальной важностью этих документов (в том числе нормативов), и именно поэтому полномочия по их утверждению возложены на выборный орган власти, призванный представлять интересы большинства населения соответствующего административно-территориального образования.

При этом в случае с нормативами (в отличие от документов территориального планирования и градостроительного зонирования) законодатель отказался от детальной регламентации на федеральном уровне процедуры утверждения нормативов. Вероятно, это связано с неоднозначным статусом нормативов: ГрК РФ прямо не предусматривает обязательность применения нормативов физическими и юридическими лицами, несмотря на то, что фактическое правоприменение допускает прямое действие нормативов на градостроительную деятельность физических и юридических лиц. Иными словами, самим ГрК РФ нормативам отведена менее публичная роль, нежели иным градостроительным документам, чем, скорее всего, и обоснована меньшая степень регламентации процедуры их утверждения. В связи с этим ч. 8 комментируемой статьи полномочия по определению порядка возложены на органы местного самоуправления. Реализация данных полномочий будет подробно рассмотрена в комментариях к соответствующему положению статьи.

2. Части 2 и 3 комментируемой статьи ГрК РФ являются фактическим отражением п. 2 ст. 29.2 ГрК РФ, в которой органам власти предоставлено право определять некоторые предельные максимальные и минимальные значения расчетных показателей местных нормативов. В комментируемых частях статьи предусмотрена обязанность соблюдать установленные на региональном уровне предельные значения при разработке местных нормативов.

3. Часть четвертая рассматриваемой статьи предоставляет право органам местного самоуправления утверждать нормативы не в виде единого документа, а отдельно в отношении одного или нескольких видов объектов местного значения.

Аналогичный подход использован законодателем в отношении документов территориального планирования РФ: схемы территориального планирования РФ могут утверждаться отдельно для каждой сферы полномочий федеральной власти (транспорт, оборона и пр.) (ч. 3 ст. 10 ГрК РФ).

Представляется, что это позволяет облегчить муниципальным властям процедуру утверждения нормативов. Это особенно важно, если учитывать, что органы местного самоуправления традиционно страдают от дефицита средств, недофинансирования и недостатка квалифицированных кадров.

4. Часть 5 ст. 29.4 ГрК РФ устанавливает перечень документов и данных, которые необходимо учитывать органам местного самоуправления при разработке нормативов.

Так, органам местного самоуправления при разработке нормативов необходимо учитывать:

1) социально-демографический состав и плотность населения на территории муниципального образования;

2) планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

3) предложения органов местного самоуправления и заинтересованных лиц.

Обязанность принятия и организации выполнения органами местного самоуправления планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также необходимость организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, предусмотрена ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". При этом четкого определения понятий планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования в законодательстве не приведено.

Нельзя не отметить, что список, представленный в комментируемой части, представляется неисчерпывающим. Более того, данный список не является минимальным обязательным перечнем документов и сведений, которые необходимо учитывать органам местного самоуправления при разработке местных нормативов.

Дело в том, что в ряде нормативных правовых актов имеется указание на необходимость их обязательного учета при осуществлении градостроительной деятельности.

Например, при разработке нормативов, равно как и документов территориального планирования, органам местного самоуправления необходимо учитывать документы стратегического планирования муниципальных образований, указанные в ч. 5 ст. 11 ФЗ "О стратегическом планировании в РФ", а именно:

1) стратегию социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальную программу.

Также согласно ч. 2 ст. 12 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования должны соблюдаться санитарные правила.

Важно отметить, что представленные в качестве примеров нормативные правовые акты, которые должны учитываться органами местного самоуправления при разработке нормативов, также не являются исчерпывающими и приведены исключительно для демонстрации наличия законодательных актов (помимо указанных в ГрК РФ), обязательных к учету при разработке нормативов.

В завершение анализа местных нормативов отметим специфику их практического предназначения. Так, по мнению Д.В. Шинкевича, местные нормативы могут быть в том числе использованы <54>:

--------------------------------

<54> См.: Шинкевич Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Издательская группа "Юрист", 2011. С. 10 - 14.

- при проверке документации по планировке территории на соответствие требованиям, предусмотренным ч. 10 ст. 45 ГрК РФ;

- в целях применения заинтересованными лицами при проведении публичных слушаний по проектам утверждения градостроительных документов;

- при проведении уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ государственной экспертизы проектов документов территориального планирования муниципальных образований;

- в целях осуществления контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления, осуществляемого уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.

5. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает обязательность публикации проекта местных нормативов в сети Интернет и опубликования в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации не менее чем за два месяца до их утверждения.

Данное требование представляется важным с точки зрения публичного характера нормативов, их социальной значимости.

Кроме того, без данного требования представляется затруднительной реализация положения ст. 29.4 ГрК РФ в части обязательности учета при разработке нормативов предложений заинтересованных лиц. Без предварительного опубликования проекта нормативов возможность изучить его и своевременно представить те или иные предложения фактически будет номинальной.

6. Часть 7 предписывает органам местного самоуправления размещать нормативы во ФГИС ТП в срок, не превышающий пяти дней со дня их утверждения.

Следует отметить, что данная норма частично дублирует положения ст. 57.1 ГрК РФ, из которой также следует необходимость размещения во ФГИС ТП нормативов.

Как уже отмечалось ранее, функционал ФГИС ТП с 2011 года (год включения ст. 57.1 в ГрК РФ) по настоящее время крайне ограничен, а его использование представляется весьма затруднительным. Документы, в том числе нормативы, выкладываются не путем обновления редакций, а путем хронологического опубликования актов о внесении изменений. Кроме того, часть документов выгружается в виде изображений, что исключает возможность поиска ключевых слов по тексту.

7. Частью 8 комментируемой статьи ГрК РФ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по установлению порядка подготовки, утверждения местных нормативов и внесения изменений в них.

Как было отмечено ранее, с учетом менее публичного характера нормативов в сравнении с рядом иных градостроительных документов, законодатель отказался от регламентации в ГрК РФ порядка утверждения и изменения местных нормативов, указав лишь, что их утверждение осуществляется представительным органом местного самоуправления.

Следует отметить, что, так как ГрК РФ не установлено никаких требований к порядку подготовки, утверждения местных нормативов и внесения изменений в них, единый подход к их структуре и наполнению отсутствует.

Например, Положение о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования Петрозаводского городского округа (утв. Постановлением Администрации от 13 июня 2013 г. N 2980) устанавливает, что нормативы разрабатываются научно-исследовательскими или проектными организациями, выбранными на конкурсной основе, и (или) подразделениями администрации города. После разработки проекта глава администрации принимает решение о его доработке либо направляет проект на утверждение в местный представительный орган.

С учетом анализа местных нормативных правовых актов и изучения фактического порядка утверждения нормативов можно утверждать, что вышеприведенный порядок, принятый в г. Петрозаводске, отражает наиболее распространенный на практике подход к разработке нормативов. Очевидно, что нормативы являются крайне специфическим документом и их разработка без привлечения специализированных организаций весьма затруднительна.

Вместе с этим не во всех регионах данная практика прямо закреплена в официальных актах.

Так, Положение о порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования Парфинского муниципального района Новгородской области (утв. Постановлением Администрации от 26 сентября 2014 г. N 610) фактически дублирует немногочисленные положения ГрК РФ, дополняя их указанием на то, что разработка и внесение нормативов обеспечивается Администрацией города.

Таким образом, можно заключить, что в основном разработку нормативов обеспечивают уполномоченные исполнительные органы с привлечением сторонних организаций. На представительных органах власти чаще всего лежит формальная функция утверждения нормативов. При этом ввиду отсутствия каких бы то ни было требований к утверждаемым на местном уровне порядкам подготовки, утверждения местных нормативов и внесения в них изменений степень детализации, структура таких документов может существенно варьироваться.