Решение Верховного суда: Определение N 6-АПГ17-2 от 07.06.2017 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№6-АПГ17-2
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г.Москва 7 июня 2017 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е В .
при секретаре Горенко А.А рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» о признании недействующим пункта 1 приложения № 1 к постановлению главы администрации Рязанской области от 5 августа 1997 года № 368 «Об утверждении списка памятников истории и культуры г. Рязани, подлежащих охране как памятники местного значения по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» на решение Рязанского областного суда от 27 февраля 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» Куркова СИ. и директора общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» Клокова В.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением главы администрации Рязанской области от 5 августа 1997 года № 368 «Об утверждении списка памятников истории и культуры подлежащих охране как памятники местного значения» утверждено приложение № 1, которое содержит список памятников истории и культуры г. Рязани, подлежащих охране как памятники местного значения (далее Приложение № 1).
Под № 1 в приложении № 1 в составе ансамбля Соборной площади указано здание присутственных мест конца XVIII века, местонахождение Соборная пл., 21 (далее - здание присутственных мест).
Названное постановление главы администрации Рязанской области и Приложение № 1 опубликованы в газете «Рязанские ведомости» от 17 февраля 2017 года№ 30 (5317).
Общество с ограниченной ответственностью «Рязаньвест», являющееся собственником нежилого помещения в указанном здании, включенном в список памятников истории и культуры г. Рязани, подлежащих охране как памятники местного значения, обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1 указанного Приложения № 1 ввиду его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, полагая, что оспариваемый пункт принят главой администрации Рязанской области с превышением полномочий.
По утверждению административного истца, необоснованное придание зданию статуса памятника истории и культуры местного значения существенно ограничивает объем принадлежащих ООО «Рязаньвест правомочий собственника помещения, расположенного в данном здании.
Решением Рязанского областного суда от 27 февраля 2017 года отказано в удовлетворении административного иска.
В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, указав предусмотренные пунктами 1-4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, ссылаясь на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта принято за пределами предоставленных главе администрации Рязанской области полномочий и без достаточных к тому оснований, а именно в отсутствие заключения экспертов о возможности отнесения здания к вновь выявленным памятникам истории.
По мнению ООО «Рязаньвест», утверждение списка памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения относилось к исключительной компетенции представительного, а не исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации.
В жалобе также указывается на отсутствие в деле подлинников паспорта и учетной карточки памятника истории и культуры.
Из прокуратуры Рязанской области и государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области поступили возражения на апелляционную жалобу о необоснованности изложенных в ней доводов и законности решения суда.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене исходя из следующего.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят главой администрации Рязанской области в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
В соответствии с пунктами «д» и «е» части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В силу статей 9, 10 Закона СССР от 29 октября 1976 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ), статьи 17 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры памятники истории и культуры независимо от того, в чьей собственности они находились, подлежали государственному учету. В целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. При этом было указано, что государственный учет памятников истории и культуры осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.
Пунктом 1 постановления Совета Министров СССР от 14 октября 1948 года № 3898 (утратило силу в связи с изданием постановления Совмина СССР от 28 марта 1983 года № 246) охрана памятников культуры, а также надзор за их содержанием были возложены на Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных городских, районных и сельских Советов депутатов трудящихся.
Постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года № 373 была утверждена Инструкция о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР (утратила силу в связи с изданием постановления Совмина РСФСР от 20 апреля 1983 года № 178). Параграфом 7 названной инструкции предусматривалось оформление паспорта на каждый подлежащий охране археологический и исторический памятник в качестве мероприятия по учету здания в качестве такого памятника.
Составление списков археологических и исторических памятников предусматривалось в отношении соответствующих памятников, имеющих общесоюзное или республиканское значение (согласно параграфам 4,6 Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР, утвержденной постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года № 373).
С 1 июля 1986 года была введена в действие «Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденная приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, которая в пункте 15 предусматривала, что на каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал.
Судом установлено, что в соответствии с паспортом памятника «Здание б. присутственных мест (губернского правления)» учитывается в качестве памятника истории и культуры с января 1978 года. В этом здании размещалась и работала Рязанская ученая архивная комиссия, датировка памятника соответствует периоду 1884-1918 годов (период работы в здании Рязанской ученой архивной комиссии).
Согласно данным паспорта и учетной карточки, указанный в них памятник истории и культуры не был отнесен на момент принятия его на учет к какой-либо установленной системе охраны (союзной республиканской или местной), то есть категория памятника (местного республиканского или союзного значения) не была определена при постановке его на государственный учет. В связи с этим достаточными мероприятиями первичного учета здания присутственных мест в качестве памятника истории и культуры следует считать составление на него паспорта истории и культуры и учетной карточки.
На основании положений пункта 3 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» здание присутственных мест как памятник истории и культуры местного значения принятый на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесено в силу закона к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, и значится под номером 621610718050025 в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры народов Российской Федерации, имеет категорию регионального значения.
Доказательств того, что указанный памятник истории и культуры таковым не является, суду не представлено и в материалах дела не имеется.
Проанализировав вышеизложенные положения нормативных правовых актов, суд обоснованно посчитал доказанным тот факт, что до принятия оспариваемого акта здание присутственных мест было отнесено к числу памятников истории и культуры ввиду наличия на него паспорта памятника истории и культуры от января 1978 года (оформленного в соответствии с параграфом 7 Инструкции о порядке учета, регистрации и содержания археологических и исторических памятников на территории РСФСР утвержденной постановлением Совмина РСФСР от 28 мая 1949 года № 373) и учетной карточки данного памятника от июня 1978 года.
На момент утверждения главой администрации Рязанской области постановлением от 5 августа 1997 года № 368 приложения № 1, содержащего список памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения, правоотношения в области охраны памятников истории и культуры регулировались специальным законом, а именно Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры».
Как было указано в статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производится Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.
По состоянию на день принятия оспариваемого нормативного правового акта глава администрации Рязанской области признавался руководителем исполнительного органа Рязанской области (администрации Рязанской области), являлся правопреемником исполнительного комитета областного Совета народных депутатов, и был наделен исполнительно распорядительными функциями в силу пункта 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 года № 1626-1 «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР».
В соответствии с частью 2 статьи 40 Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации» глава краевой, областной администрации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимал постановления и издавал распоряжения.
Постановление главы администрации Рязанской области было опубликовано в газете «Рязанские ведомости» от 14 августа 1997 года № 74 без приложений. Названная газета являлась официальным источником опубликования нормативных правовых актов администрации Рязанской области на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта согласно постановлению главы администрации Рязанской области от 23 апреля 1997 года № 162 «О порядке опубликования и вступления в законную силу нормативных правовых актов администрации Рязанской области».
В полном объеме Приложение № 1, в том числе оспариваемый пункт 1, опубликовано в газете «Рязанские ведомости» от 17 февраля 2017 года № 30 (5317), как того требуют положения статей 71, 73 Устава (Основного Закона Рязанской области от 18 ноября 2005 года № 115-03.
Включая спорный памятник истории в список памятников истории и культуры, подлежащих охране как памятники местного значения, глава администрации Рязанской области реализовал полномочие по отнесению уже существующего (учтенного) памятника истории и культуры к категории памятников местного значения, закрепленное в статье 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», в соответствии с которой отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников местного значения производилось Советами Министров автономных республик исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в настоящем деле пункт № 1 Приложения № 1 к указанному постановлению принят главой администрации Рязанской области в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры и формы оспариваемого нормативного правового акта, данный акт опубликован и введен в действие.
Довод, указанный в апелляционной жалобе о том, что принятие оспариваемого пункта 1 относилось к компетенции представительного органа власти Рязанской области, аналогичен доводу, заявлявшемуся в суде первой инстанции, которому судом дана надлежащая правовая оценка свидетельствующая о неправильном толковании и применении к имеющим место правоотношениям пункта 15 статьи 45 Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», который устанавливает порядок объявления находящихся на территории края, области природных и иных объектов имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, предусматривает установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области, поскольку в данном случае уже существующий недвижимый памятник истории и культуры был отнесен к определенной категории памятников местного значения.
По тем же основаниям является необоснованным довод, указанный в апелляционной жалобе, об отсутствии на момент принятия оспариваемого пункта 1 заключения экспертов и других необходимых документов о возможности отнесения здания к вновь выявленным памятникам истории.
Представление в материалы дела заверенных копий паспорта и учетной карточки памятника истории и культуры вместо подлинных документов соответствует положениям части 2 статьи 70 Кодекса административного производства Российской Федерации, допускающей представление письменных доказательств в форме надлежащим образом заверенной копии.
В силу части 3 статьи 70 Кодекса административного производства Российской Федерации подлинники документов представляются в суд в случае, если в соответствии с федеральным законом или иным нормативным правовым актом обстоятельства административного дела подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию суда если невозможно разрешить административное дело без подлинников документов или представленные копии одного и того же документа различны по своему содержанию. Таких обстоятельств по делу не установлено.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что копии паспорта и учетной карточки, представленные сторонами по делу, имели различия по содержанию, не свидетельствуют об их недостоверности, поскольку одна из копий паспорта памятника истории и культуры представлена в большем объеме за счет дополнительных копий вкладышей в данный паспорт.
Исходя из изложенного, решение суда следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Рязанского областного суда от 27 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Рязаньвест» - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
