Решение Верховного суда: Определение N 89-АПГ16-5 от 27.07.2016 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№89-АПГ16-5

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва «27» июля 2016 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Думы Мальковского муниципального образования на решение Тюменского областного суда от 10 марта 2016 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Тюменской области об оспаривании решения Думы Мальковского муниципального образования от 30 декабря 2014 года № 97 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Думы Мальковского муниципального образования Гурьяновой НА., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя главного управления строительства Тюменской области Шауцуковой М.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

30 декабря 2014 года Думой Мальковского муниципального образования принято решение № 97 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования Данное решение обнародовано 31 декабря 2014 года на информационных стендах Мальковского муниципального образования и официально опубликовано 3 февраля 2015 года в газете «Красное знамя» № 2.

Пунктом 1 данного решения в правила землепользования и застройки утвержденные решением Думы Мальковского муниципального образования от 22 января 2009 № И, внесены изменения в соответствии с приложением №1.

Прокурор Тюменской области обратился в суд с административным иском о признании указанного решения Думы Мальковского муниципального образования недействующим со дня его принятия, ссылаясь в обоснование заявленного требования на то, что при принятии оспариваемого решения допущены нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Решением Тюменского областного суда от 10 марта 2016 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе Дума Мальковского муниципального образования просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Как видно из устава Мальковского муниципального образования утвержденного постановлением Совета депутатов этого муниципального образования от 16 июня 2005 года № 27, данное муниципальное образование является сельским поселением, его территория входит в состав Тюменского муниципального района (пункт 1 статьи 1 и пункт 2 статьи 2 указанного устава).

Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ, вступившим в силу с 27 мая 2014 года, статья 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнена частями 3 и 4.

В соответствии с частью 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения городского поселения относятся, в том числе утверждение правил землепользования и застройки.

Частью 3 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусмотрено, что к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1-3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений.

Законом Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 124 «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Тюменской области», вступившим в силу с 1 января 2015 года за сельскими поселениями, входящими в состав Тюменского муниципального района, закреплены отдельные вопросы местного значения предусмотренные пунктами 5 (за исключением проектирования строительства, реконструкции, ремонта, капитального ремонта автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений), 6 (за исключением капитального ремонта муниципального жилищного фонда сельских поселений, приобретения и (или) строительства жилых помещений), 7.1, 7.2, 8, 13.1, 15, 18, 22, 26, 31, 33.1, 33.2, 38 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения Мальковского муниципального образования не отнесены с 27 мая 2014 года.

Согласно части 5 статьи 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 125 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области и о внесении изменений в статью 14 Закона Тюменской области «О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области» полномочия органов местного самоуправления Тюменского муниципального района по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки отнесены к полномочиям органов государственной власти Тюменской области. Данный закон вступил в силу с 1 января 2015 года и действует до 31 декабря 2019 года (часть 1 статьи 5 этого закона).

Как установил суд первой инстанции, правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования утверждены решением Думы Мальковского муниципального образования от 22 января 2009 № 11 и не отменены.

В соответствии с частями 1-5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки, состав и порядок деятельности которой утверждается главой местной администрации: 1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения; 2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения; 3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения; 4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях; 5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

При рассмотрении и разрешении дела суд первой инстанции установил что изменения в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования оспариваемым решением Думы внесены с нарушением порядка, предусмотренного статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно частям 3, 5-13, 15-17 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия).

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

В указанном в части 7 настоящей статьи сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются: 1) состав и порядок деятельности комиссии; 2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа); 3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки; 4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки; 5) иные вопросы организации работ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Требования к составу и порядку деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из следующих обстоятельств.

Как установил суд первой инстанции, главой администрации Мальковского муниципального образования решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки не принималось, а также состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки не утверждались; комиссия по подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки не создавалась. Главой администрации Мальковского муниципального образования опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки не обеспечивалось. Проверка проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки осуществлена быть не могла, поскольку генеральный план Мальковского муниципального образования отсутствует. Заключение комиссии по подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки главе администрации Мальковского муниципального образования не направлялось. Главой администрации Мальковского муниципального образования решение о проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки не принималось. Сроки, установленные частью 13 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не соблюдены, так как продолжительность публичных слушаний составила менее двух месяцев.

Нарушен срок назначения публичных слушаний, поскольку в соответствии с пунктом 3.8 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Мальковском муниципальном образовании утвержденном решением Думы Мальковского муниципального образования от 14 августа 2012 года № 29, решение о назначении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию не позднее чем за 10 дней до дня проведения публичных слушаний.

Согласно пунктам 1 и 9 решения Думы Мальковского муниципального образования от 19 декабря 2014 года № 87 публичные слушания по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки назначены на 29 декабря 2014 года, указано на необходимость обнародования решения на информационных стендах и опубликования решения в газете «Красное знамя». Данное решение обнародовано на информационных стендах 19 декабря 2014 года и опубликовано в газете «Красное Знамя» 26 декабря 2014 года. Возможность населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, ознакомиться с содержанием решения о назначении публичных слушаний за 10 дней до дня публичных слушаний не обеспечена, так как десятидневный срок, исчисляемый с 20 декабря 2014 года, до дня публичных слушаний (29 декабря 2014 года) не истек.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при принятии оспариваемого решения Думы Мальковского муниципального образования нарушен порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки, поэтому данное решение подлежит признанию недействующим.

Суд первой инстанции также установил, что изменения в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования утвержденные оспариваемым решением Думы Мальковского муниципального образования, изданы в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Внесенные изменения в правила землепользования и застройки приняты как в отношении земель находящихся за пределами границы населенного пункта, непосредственно прилегающих к ней, так и в отношении земель, находящихся в отдалении от границы населенного пункта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Статья 81 Земельного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 1 марта 2015 года, закрепляла положения о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства и не предусматривала их использование для индивидуального жилищного строительства.

Согласно части 10 статьи 35 и части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов.

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Таким образом, установление градостроительных регламентов зонирование, установление видов разрешенного использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается принятие органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).

Как установил суд первой инстанции, принятый в установленном порядке генеральный план Мальковского муниципального образования отсутствует, ранее действовавший генеральный план отменен решениями Думы Мальковского муниципального образования от 9 сентября 2014 года № 62 и от 10 октября 2014 года № 67.

При таких обстоятельствах, в связи с принятием нормативного правового акта, которым утверждены изменения в правила землепользования и застройки Мальковского муниципального образования, с нарушениями установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации порядка внесения изменений в правила землепользования и застройки, а также несоответствием указанных изменений пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании оспариваемого решения Думы Мальковского муниципального образования недействующим.

Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным Оснований для отмены данного решения по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Думы Мальковского муниципального образования, не имеется, поскольку они сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Тюменского областного суда от 10 марта 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Мальковского муниципального образования - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи