Решение Верховного суда: Определение N 32-КГ16-34 от 15.03.2017 Судебная коллегия по гражданским делам, кассация
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№32-КГ 16-34
ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 15 м а р т а 2 0 1 7 г
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим решения Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 24 июня 2011 года № 01-7/367 «Об утверждении генерального плана Усть Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области» в части включения в границы Усть Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Усть-Курдюмского участкового лесничества Саратовского лесничества, по кассационной жалобе Федерального агентства лесного хозяйства на определение Саратовского областного суда от 14 января 2016 г и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28 апреля 2016 г. о прекращении производства по административному делу.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Ибрагимова А.М., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей судебные акты подлежащими отмене, а кассационную жалобу - удовлетворению,
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 24 июня 2011 г. № 01-7/367 утвержден документ территориального планирования «Генеральный план Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области», предусматривающий включение в границы населенных пунктов Усть-Курдюмского муниципального образования участков, расположенных на землях лесного фонда, находящихся в федеральной собственности.
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз обратилось в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании названного нормативного правового акта не действующим в части включения в границы Усть-Курдюмского муниципального образования ряда лесных участков из состава земель лесного фонда, ссылаясь на отсутствие согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, то есть с Рослесхозом.
Определением Саратовского областного суда от 14 января 2016 г производство по административному делу по административному исковому заявлению Рослесхоза прекращено в соответствии с частью 4 статьи 2 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по аналогии с положениями пункта 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на основании пункта 2 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28 апреля 2016 г определение Саратовского областного суда от 14 января 2016 г. оставлено без изменения.
Определением судьи Саратовского областного суда от 16 июня 2016 г Рослесхозу отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной Рослесхозом в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу определения Саратовского областного суда от 14 января 2016 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28 апреля 2016 г. со ссылкой на допущенные судебными инстанциями при рассмотрении дела существенные нарушения норм процессуального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от
11 ноября 2016 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 января 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Собрание депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание своего представителя не направило, о причинах неявки не сообщило. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося административного ответчика.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения норм процессуального права допущены судами по данному делу.
Прекращая производство по административному делу, суд сослался на положения пункта 2 части 1 статьи 128, частей 1-3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и счел, что Рослесхоз не обладает полномочиями на обращение в суд с заявлением об оспаривании документа территориального планирования в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации поскольку не является лицом, в отношении которого применен оспариваемый нормативный акт (акт действует в отношении землепользователей, неопределенного круга лиц, проживающих на территории данного муниципального образования), и не является участником соответствующих правоотношений в смысле положений частей 1-3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Апелляционная инстанция согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что Рослесхоз не является субъектом отношений регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с чем этим актом не нарушаются права и законные интересы административного истца.
С такими выводами судебных инстанций согласиться нельзя поскольку они основаны на неверном толковании норм права, подлежащих применению при возникших правоотношениях.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Оспариваемым решением Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 24 июня 2011 г. № 01-7/367 утвержден документ территориального планирования - генеральный план Усть-Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области, предусматривающий включение в границы населенного пункта участков, расположенных на землях лесного фонда.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
В силу части 1 статьи 125 и части 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции установленной актами, определяющими статус этих органов.
Положениями пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе на земли населенных пунктов и земли лесного фонда; земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением (пункта 2 статьи 7).
Пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Утвержденный оспариваемым решением документ территориального планирования ведет к изменению границ земель лесного фонда, а также к переводу земель лесного фонда в иную категорию - земли населенных пунктов.
Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения генерального плана городского округа определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В силу статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа земельных участков из земель лесного фонда.
Из содержания Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 (далее - Положение о Рослесхозе следует, что таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Рослесхоз, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений (пункт 1).
Рослесхоз осуществляет в порядке и пределах, которые определены законодательством Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной пунктом 1 данного Положения сфере деятельности (пункт 5.2 Положения о Рослесхозе).
Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» названный орган согласовывает включение земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов, исключение земельных участков из границ населенных пунктов и включение их в состав земель лесного фонда, установление или изменение видов разрешенного использования земельных участков земель лесного фонда.
Пунктом 5.4.2 Положения о Рослесхозе (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения от 11 июня 2011 г. № 37/2-214) установлены полномочия по рассмотрению в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли других (иных) категорий, а пунктом 5.4.3 Положения - полномочия по рассмотрению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Таким образом, законодатель установил возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности при изменении границ населенных пунктов, исключительно по согласованию с собственником - Российской Федерацией в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Кроме того, обязательность публичной процедуры перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов, в части согласования данного вопроса со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, подтверждается правовой позицией, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Следовательно, Рослесхоз, реализуя полномочия собственника земель лесного фонда - Российской Федерации, является субъектом регулируемых оспариваемым актом правоотношений и наделен правом обращения в суд с административным исковым заявлением в порядке статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В силу части 1 статьи 125 и части 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции установленной актами, определяющими статус этих органов.
Таким образом, Рослесхоз при осуществлении полномочий собственника земель лесного фонда - Российской Федерации является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе оспорить его в порядке статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ввиду чего доводы об обратном, приведенные в обжалуемых судебных актах, нельзя признать законными.
В связи с этим обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
определение Саратовского областного суда от 14 января 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 28 апреля 2016 г. отменить, дело по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании недействующим решения Собрания депутатов Саратовского муниципального района Саратовской области от 24 июня 2011 года № 01-7/367 «Об утверждении генерального плана Усть Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области» в части включения в границы Усть Курдюмского муниципального образования Саратовского муниципального района Саратовской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Усть-Курдюмского участкового лесничества Саратовского лесничества, направить в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
Председательствующий
Судьи
