Статья 55.24 ГрК РФ. Требования законодательства Российской Федерации к эксплуатации зданий, сооружений (действующая редакция)

Таким образом, требования комментируемой статьи об эксплуатации здания или сооружения обретают реальный смысл и значение, только если установлен перечень разрешенных видов использования в отношении данной территории и всего того, что на ней находится.

3. Условия допуска к эксплуатации построенных и реконструированных зданий или сооружений установлены в ч. 2 комментируемой статьи. Согласно данной норме эксплуатация указанных объектов капитального строительства возможна после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (исключения из этого правила установлены в ч. 3, о чем будет сказано ниже). Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с нормативно-разрешительной документацией (ст. 55 ГрК РФ).

Как определено в Разделе 4 Исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. N 403, с предоставлением разрешения на ввод объекта в эксплуатацию связаны следующие процедуры:

- подписание акта о выполнении технических условий для присоединения к электрическим сетям;

- подписание акта разграничения балансовой принадлежности электрических сетей;

- подписание акта технологического присоединения к электрическим сетям;

- заключение договора энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности)) и договора об оказании услуг по передаче электрической энергии;

- подписание аналогичных документов в отношении тепловых сетей, централизованной системы горячего водоснабжения, централизованной системы холодного водоснабжения, заключение соответствующих договоров;

- кадастровый учет объекта недвижимости;

- государственная регистрация права собственности на объект недвижимого имущества;

- присвоение адреса объекту капитального строительства. При этом все процедуры, кроме трех последних, могут осуществляться до получения разрешения на ввод в эксплуатацию.

Важно заметить, что в комментируемой статье предполагается еще один юридически значимый вид документа - акт, разрешающий эксплуатацию здания или сооружения. На его необходимость должен указывать какой-то конкретный федеральный закон, однако в настоящее время такие законы отсутствуют. В связи с этим не вполне ясно предназначение данной нормы: является ли она исключением из общего правила (относительно необходимости получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) или изначально подразумевалось что-то другое. В том случае, когда упоминание о разрешительном акте является признаком специального правового режима, корректно было бы с точки зрения юридической техники определить, в зависимости от какого обстоятельства этот режим может иметь место. К примеру, различие в юридическом основании законного использования объекта капитального строительства могло бы зависеть от видов разрешенного использования (или видов самих объектов). Ничего подобного комментируемая статья не оговаривает, из чего можно сделать единственный вывод: в том виде, в каком она существует на сегодняшний день, данная норма применяться не может. Таким образом, единым и единственным основанием, легитимирующим использование объекта капитального строительства, является разрешение на ввод данного объекта в эксплуатацию, выданное с соблюдением установленных законом условий.

Заинтересованность государства в исполнении комментируемой нормы относительно наличия у соответствующего лица разрешения на ввод в эксплуатацию здания (сооружения) поддержана и санкцией. Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, когда такое разрешение требуется в соответствии с законом, согласно ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ является административным правонарушением и влечет наложение административного штрафа (на граждан в размере от 500 до 1 000 рублей; на должностных лиц - от 1 000 до 2 000 рублей; на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 рублей).

В судебной практике сложилась позиция о том, что субъектом данного административного правонарушения является лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства. В том случае, если эксплуатация объекта капитального строительства осуществляется несколькими лицами одновременно, к административной ответственности может быть привлечено каждое из таких лиц, а не только то лицо, которое начало эксплуатировать соответствующий объект первым (см. п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований прокурора о привлечении общества к административной ответственности по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ. Как указал суд, согласно ч. 2 ст. 55.24 ГрК РФ эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Общество до получения разрешительной документации (акт ввода в эксплуатацию) передало третьему лицу объект капитального строительства, эксплуатация объекта ведется третьим лицом в отсутствие разрешения на ввод в эксплуатацию. Между тем, как указал суд, субъектом данного административного правонарушения является лицо, непосредственно осуществляющее эксплуатацию объекта капитального строительства. Таким образом, общество не является субъектом вменяемого административного правонарушения (решение Арбитражного суда Свердловской области от 16 февраля 2015 г. по делу N А-60-49693/2014).

4. Несмотря на общее правило о наличии у субъекта разрешения, в ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в ряде случаев эксплуатация объектов допускается непосредственно после окончания их строительства или реконструкции. Речь идет об объектах, на строительство или реконструкцию которых не требуется получения разрешения (что представляется вполне логичным). Такие случаи перечислены в ч. 17 ст. 51 ГрК РФ (см. п. 6 комментария к ст. 51).

При этом положения ч. 4 комментируемой статьи, по сути, аналогичны: здесь закреплено дозволение эксплуатации зданий, сооружений, подвергшихся капитальному ремонту, непосредственно после его окончания. Под капитальным ремонтом следует понимать замену и (или) восстановление строительных конструкций или элементов этих конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов или их элементов, а также замену отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (п. 14.2 ст. 1 ГрК РФ). Смысл этой нормы можно установить, толкуя ее в совокупности с иными положениями градостроительного законодательства. Поскольку капитальный ремонт сам по себе не влечет и не может влечь изменения целевого предназначения здания или сооружения, а также не требует осуществления заново тех процедур, о которых шла речь выше, его проведение не нуждается в выдаче нового разрешения. Такой подход представляется справедливым и обоснованным.

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи эксплуатация объектов капитального строительства, в том числе содержание автомобильных дорог, должна осуществляться в соответствии с требованиями разного рода нормативных документов, как собственно технических, так и правовых (федеральных, региональных, муниципальных).

Перечисляя акты, содержащие требования, которым должна соответствовать эксплуатация зданий и сооружений, законодатель особое внимание обращает на технические регламенты и проектную документацию. Согласно ст. 36 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ безопасность здания или сооружения в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством технического обслуживания, периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения, а также посредством текущих ремонтов здания или сооружения. Параметры и другие характеристики строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения в процессе эксплуатации здания или сооружения должны соответствовать требованиям проектной документации. Указанное соответствие должно поддерживаться посредством технического обслуживания и подтверждаться в ходе периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения. Таким образом, соответствие объекта капитального строительства техническим требованиям представляет собой показатель, устанавливаемый эмпирическим (опытным) путем, т.е. посредством проверочных мероприятий.

На сегодняшний день существует достаточно большое количество нормативно-технической документации, соответствие объекта которой может являться предметом проверки. К примеру, в силу требований ст. 11 ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности" здания, строения и сооружения должны соответствовать требованиям энергетической эффективности, в число которых входят:

- требования к влияющим на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений архитектурным, функционально-технологическим, конструктивным и инженерно-техническим решениям;

- требования к отдельным элементам и конструкциям зданий, строений, сооружений и к их эксплуатационным свойствам;

- требования к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, включая инженерные системы;

- требования к включаемым в проектную документацию и применяемым при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, так и в процессе эксплуатации;

- требования по интеграции в энергетический баланс зданий, строений, сооружений нетрадиционных источников энергии и вторичных энергоресурсов;

- требования об ограничении нормируемого удельного суммарного расхода первичной энергии по отношению к нормируемым показателям, характеризующим годовую удельную величину расхода энергетических ресурсов в здании, строении, сооружении (Правила установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 января 2011 г. N 18).

Другой пример подобного рода нормативов - ст. 13 ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности", согласно которой производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов. Данные требования распространяются на объекты, подключенные к электрическим сетям централизованного электроснабжения, и (или) системам централизованного теплоснабжения, и (или) системам централизованного водоснабжения, и (или) системам централизованного газоснабжения, и (или) иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами. На сегодняшний день в России применяются Методические рекомендации по техническим требованиям к системам и приборам учета воды, газа, тепловой энергии, электрической энергии, утвержденные Приказом Минпромторга России от 21 января 2011 г. N 57, в которых определены технические требования к системам и приборам учета потребляемых ресурсов (дифференцированные по показателям и методике их определения в зависимости от учитываемого ресурса).

Важно отметить, что согласно комментируемой статье в тех случаях, когда в отношении строительства или реконструкции отдельных объектов не требуется проектная документация, указанные объекты тем не менее должны соответствовать требованиям технических регламентов и нормативных правовых актов различного уровня.

6. Комментируемая статья в ч. ч. 6 - 9 определяет самый общий перечень мер, обеспечивающих безопасность в отношении объектов капитального строительства. Законодатель подразумевает именно безопасность эксплуатации зданий и сооружений, т.е. такое их использование, при котором исключается или сводится к минимуму ущерб жизни и здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, состоянию окружающей среды и т.п. В статье определены три меры обеспечения безопасности эксплуатации:

- техническое обслуживание зданий и сооружений;

- их текущий ремонт;

- эксплуатационный контроль.

Как следует из ч. 8 комментируемой статьи, техническое обслуживание зданий, сооружений, текущий ремонт зданий, сооружений проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния таких зданий, сооружений. Под надлежащим техническим состоянием зданий, сооружений понимается поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации. Примерный перечень работ по техническому обслуживанию зданий и объектов установлен Ведомственными строительными нормами "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения" (утверждены Приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. N 312). В него входят:

1) работы, выполняемые при проведении осмотров отдельных элементов и помещений:

- устранение незначительных неисправностей в системах водопровода и канализации;

- укрепление расшатавшихся приборов в местах их присоединения к трубопроводу, укрепление трубопроводов;

- устранение незначительных неисправностей в системах центрального отопления и горячего водоснабжения;

- устранение незначительных неисправностей электротехнических устройств;

- проветривание колодцев;

- проверка исправности канализационных вытяжек;

- проверка наличия тяги в дымовентиляционных каналах;

- проверка заземления оборудования (насосы, щитовые вентиляторы);

- устранение мелких неисправностей электропроводки и пр.;

2) работы, выполняемые при подготовке зданий к эксплуатации в весенне-летний период:

- укрепление водосточных труб, колен и воронок;

- снятие пружин на входных дверях;

- консервация системы центрального отопления;

- ремонт оборудования детских и спортивных площадок;

- ремонт просевших отмосток, тротуаров, пешеходных дорожек;

- устройство дополнительной сети поливочных систем и пр.;

3) работы, выполняемые при подготовке зданий к эксплуатации в осенне-зимний период:

- укрепление оконных и балконных проемов;

- замена разбитых стекол окон, стеклоблоков и балконных дверей;

- ремонт и утепление чердачных перекрытий;

- ремонт и утепление трубопроводов в чердачных и подвальных помещениях и пр.;

4) прочие работы:

- регулировка и наладка систем центрального отопления в период ее опробования;

- промывка системы центрального отопления;

- подготовка зданий к праздникам;

- подготовка систем водостоков к сезонной эксплуатации;

- удаление с крыш снега и наледей;

- очистка кровли от мусора, грязи, листьев и пр.

7. Как следует из ч. 7 комментируемой статьи, в период эксплуатации объекта капитального строительства должен проводиться эксплуатационный контроль за техническим состоянием данного объекта. В названных выше Ведомственных строительных нормах устанавливаются следующие правила:

- контроль за техническим состоянием зданий и объектов следует осуществлять путем проведения систематических плановых и неплановых осмотров с использованием современных средств технической диагностики. Плановые осмотры подразделяются на общие и частичные. При общих осмотрах следует контролировать техническое состояние здания или объекта в целом, его систем и внешнего благоустройства, при частичных осмотрах - техническое состояние отдельных конструкций помещений, элементов внешнего благоустройства. Неплановые осмотры должны проводиться после землетрясений, селевых потоков, ливней, ураганных ветров, сильных снегопадов, наводнений и других явлений стихийного характера, которые могут вызвать повреждения отдельных элементов зданий и объектов, после аварий в системах тепло-, водо-, энергоснабжения и при выявлении деформаций оснований;

- общие осмотры должны проводиться два раза в год: весной и осенью. При весеннем осмотре следует проверить готовность здания или объекта к эксплуатации в весенне-летний период, устанавливать объемы работ по подготовке к эксплуатации в осенне-зимний период и уточнять объемы ремонтных работ по зданиям и объектам, включенным в план текущего ремонта в год проведения осмотра. При осеннем осмотре следует проверять готовность здания или объекта к эксплуатации в осенне-зимний период и уточнять объемы ремонтных работ по зданиям и объектам, включенным в план текущего ремонта следующего года;

- общие осмотры жилых зданий должны осуществляться комиссиями в составе представителей жилищно-эксплуатационных организаций и домовых комитетов (представителей правлений жилищно-строительных кооперативов). Частичные осмотры жилых зданий должны проводиться работниками жилищно-эксплуатационных организаций, а объектов коммунального и социально-культурного назначения - работниками службы эксплуатации соответствующей организации (учреждения);

- результаты осмотров следует отражать в документах по учету технического состояния здания или объекта (журналах учета технического состояния, специальных карточках и др.). В этих документах должны содержаться: оценка технического состояния здания или объекта и его элементов, выявленные неисправности, места их нахождения, причины, вызвавшие эти неисправности, а также сведения о выполненных при осмотрах ремонтах. Обобщенные сведения о состоянии здания или объекта должны ежегодно отражаться в его техническом паспорте.

О субъекте, на которого возложена обязанность по осуществлению эксплуатационного контроля, см. комментарий к ст. 55.25 ГрК РФ.

8. Как следует из положений ч. 10 комментируемой статьи, в некоторых случаях федеральными законами могут быть установлены особенности эксплуатации отдельных видов зданий, сооружений. Речь, таким образом, идет о специальных правовых (или технико-юридических, что точнее) режимах, определяемых в нормативных актах высшей юридической силы. Эти режимы устанавливаются федеральными законами, а конкретизируются в подзаконных нормативных актах. Число их достаточно велико, в частности следует отметить следующие правовые режимы:

1) эксплуатация пунктов пропуска через Государственную границу регулируется ст. 12 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О государственной границе РФ" и Правилами установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 482;

2) использование искусственных островов, установок, сооружений, прокладка подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе регулируется нормами гл. 4 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе РФ", а также Правилами регистрации искусственных островов, установок, сооружений, расположенных на континентальном шельфе РФ, и прав на них, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2015 г. N 760;

3) эксплуатация мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений регулируется ст. 29 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" и Правилами эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утв. Минсельхозпродом России 26 мая 1998 г.;

4) использование опасных производственных объектов подчиняется требованиям ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, таких как:

- Правила безопасности химически опасных производственных объектов, утв. Приказом Ростехнадзора от 21 ноября 2013 г. N 559;

- Правила безопасности взрывопожароопасных производственных объектов хранения и переработки растительного сырья, утв. Приказом Ростехнадзора от 21 ноября 2013 г. N 560;

- Правила проведения экспертизы промышленной безопасности, утв. Приказом Ростехнадзора от 14 ноября 2013 г. N 538, и др.;

5) эксплуатация гидротехнических сооружений регулируется ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", а также Положением об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен либо от права собственности на которое собственник отказался, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237, и т.д.

9. Кроме того, положениями ч. 10 комментируемой статьи предусмотрено, что эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учетом требований жилищного законодательства. На сегодняшний день большинство таких требований сосредоточено в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утв. Постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170. Большую роль также играют многочисленные методики и методические рекомендации, например Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004, утв. Госстроем России.

Названные Правила определяют требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда с целью:

- обеспечения сохранности жилищного фонда всех форм собственности;

- проведения единой технической политики в жилищной сфере, обеспечивающей выполнение требований действующих нормативов по содержанию и ремонту жилых домов, их конструктивных элементов и инженерных систем, а также придомовых территорий;

- обеспечения выполнения установленных нормативов по содержанию и ремонту собственниками жилищного фонда или уполномоченными управляющими и организациями различных организационно-правовых форм, занятых обслуживанием жилищного фонда.

Правила распространяют свое действие на все разновидности технической эксплуатации жилищного фонда, а именно:

1) управление жилищным фондом (организация эксплуатации, взаимоотношения со смежными организациями и поставщиками, все виды работы с нанимателями и арендаторами);

2) техническое обслуживание и ремонт строительных конструкций и инженерных систем зданий (техническое обслуживание (содержание), включая диспетчерское и аварийное, осмотры, подготовка к сезонной эксплуатации, текущий ремонт, капитальный ремонт);

3) санитарное содержание (уборка мест общего пользования, уборка мест придомовой территории, уход за зелеными насаждениями).

Важно иметь в виду, что с 1 января 2017 г. комментируемая статья дополняется новым правилом, согласно которому порядок организации безопасного использования и содержания лифтов, подъемных платформ для инвалидов, пассажирских конвейеров (движущихся пешеходных дорожек), эскалаторов, за исключением эскалаторов в метрополитенах, устанавливается Правительством РФ. Это правило введено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 371-ФЗ. Для своего реального действия оно требует подзаконной конкретизации в виде документа, определяющего названный выше порядок организации безопасного использования и содержания лифтов и иной техники. В данный момент времени этот документ отсутствует.

10. В ч. 11 комментируемой статьи устанавливается обязанность органов местного самоуправления реагировать на заявления граждан и организаций о нарушении требований к эксплуатации объектов капитального строительства, о возникновении аварийных и иных опасных ситуаций на данных объектах. Закон предусматривает, что органы местного самоуправления обязаны в этих случаях осуществлять осмотр зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности объектов, требованиями проектной документации указанных объектов. Вторая обязанность органов местного самоуправления состоит в направлении лицам, ответственным за эксплуатацию зданий, сооружений, рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений.

Норма комментируемой статьи содержит единственное исключение: названные обязанности не возникают у органов местного самоуправления в том случае, если при эксплуатации зданий и сооружений осуществляется государственный контроль (надзор). Смысл этого исключения понятен: поскольку органы, осуществляющие контрольные (надзорные) мероприятия, также наделены полномочиями реагировать на соответствующие обращения, законодатель предупреждает возможное дублирование функций и конкуренцию государственных и муниципальных ведомств.

11. Как следует из ч. 12 комментируемой статьи, при эксплуатации объектов капитального строительства может осуществляться государственный контроль (надзор). Речь в данном случае идет о реализации одной из управленческих функций субъектами публичного права. Общая цель подобного рода действий заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов и технических регламентов в сфере эксплуатации зданий и сооружений. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор), наделены административными полномочиями, в том числе полномочиями на принятие решений и (при необходимости) оперативное вмешательство в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных недостатков и злоупотреблений. Они могут использовать такие правовые инструменты, как приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение административно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принимать решения о привлечении к различным видам правовой ответственности. О строительном контроле и государственном строительном надзоре см., соответственно, комментарий к ст. ст. 53 и 54 ГрК РФ.

Данная норма не является общей, поскольку контрольно-надзорные мероприятия в сфере капитального строительства имеют место либо до ввода объекта в эксплуатацию, либо после проведения капитального ремонта. Необходимо также отметить, что Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54, не упоминает оснований для проведения данных мероприятий в период эксплуатации зданий и сооружений. Аналогичный подход складывается и в судебной практике (см. Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2012 г. по делу N А31-2152/2012). Следовательно, речь может идти только об исключительных случаях, предусмотренных законом. Среди них следует отметить эксплуатацию опасных производственных объектов (ст. 16 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"), гидротехнических сооружений (ст. 13 ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"), жилого фонда (ст. 20 ЖК РФ) и др.