Статья 4 КВВТ РФ. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта (действующая редакция)
1. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (далее - федеральный орган исполнительной власти в области транспорта), непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.
2. Федеральный орган исполнительной власти в области транспорта в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие связанные с судоходством, перевозкой и переработкой грузов, содержанием судовых ходов, инфраструктуры внутренних водных путей и использованием внутренних водных путей отношения и обязательные для исполнения организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и физическими лицами.
3. Утратил силу. - Федеральный закон от 28.07.2012 N 131-ФЗ.
4. В целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на внутренних водных путях, безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, а также в целях обеспечения на внутреннем водном транспорте надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ осуществляется государственный надзор в области внутреннего водного транспорта.
5. Утратил силу с 1 августа 2011 года. - Федеральный закон от 18.07.2011 N 242-ФЗ.
6. Нормативные правовые акты Российской Федерации, изданные по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте, не должны противоречить положениям настоящего Кодекса.
7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области внутреннего водного транспорта, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
8. Расследование транспортных происшествий на внутреннем водном транспорте осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с положением о расследовании транспортных происшествий на внутреннем водном транспорте, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.
Комментарий к ст. 4 КВВТ РФ
1. Комментируемая статья посвящена организации государственного управления в области внутреннего водного транспорта. В ней закреплены:
- органы государственного управления и государственного надзора;
- полномочия органов управления;
- распределение полномочий между федеральными и региональными органами управления;
- требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, изданным по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте.
2. Пункт 1 комментируемой статьи посвящен системе органов управления в области внутреннего водного транспорта.
Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для эффективного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из условий эффективного управления.
Говоря о системе органов управления в области внутреннего водного транспорта, следует остановиться на понятиях "система" и "система управления". Лингвистический анализ указанных терминов и изучение множества определений данного понятия позволили прийти к следующим выводам:
- система представляет собой совокупность элементов (частей), закономерно и правильно структурированных с учетом их взаимных связей;
- система управления - это совокупность закономерно расположенных звеньев и связей между ними, возникающих в процессе воздействия субъекта управления на объект через соответствующие механизмы для достижения поставленных целей.
Система государственного управления в области внутреннего водного транспорта относится к социальным системам управления - в основе ее функционирования лежит управление совместной деятельностью людей. Она отвечает всем признакам социального управления:
- главное назначение - упорядочить взаимоотношения участников совместной деятельности для достижения цели;
- главный объект воздействия - поведение участников совместной деятельности;
- соподчиненность воль людей (участников совместной деятельности), подчинение целенаправленной воле управляющего субъекта;
- механизм реализации управления осуществляется органами управления в рамках управленческих отношений.
Государственная система управления в области внутреннего водного транспорта в России является подсистемой всего государственного управления в РФ и характеризуется следующими признаками:
- представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов управления; имеет соответствующую внутреннюю структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи;
- суть и социальное предназначение заключается в организации практического исполнения нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по использованию и охране водных объектов;
- носит исполнительно-распорядительный характер управления; осуществляется посредством принятия административно-правовых актов и организационно-исполнительных действий;
- обладает определенными устойчивыми свойствами;
- способна изменяться и развиваться.
Внутренняя структура системы обусловлена тем, что управление в области внутреннего водного транспорта является:
- правовым и подзаконным: его организация регламентируется нормами права, в том числе конституционного, а субъекты управления действуют в пределах компетенции, определенной нормативными правовыми актами (прежде всего законами);
- общегосударственным, поскольку осуществляется в масштабах всей страны и проявляется во многих отраслях народного хозяйства. В регионах РФ, где имеются внутренние водные пути, проживает 80% населения страны;
- территориальным, то есть осуществляется в рамках определенной территории (муниципального образования, субъекта РФ).
Внутренняя целостность государственной системы управления в области внутреннего водного транспорта складывается из взаимосвязанных и взаимозависимых элементов - субъекта, объекта управления и их связей. Субъект управления имеет преимущественное положение как элемент системы, целенаправленной воле которого подчиняются другие элементы <19>.
--------------------------------
<19> См.: Титов А.В., Зайкова С.Н., Волынский И.А., Хмельницкая А.А. Современное состояние и проблемы использования внутренних водных путей (на примере Волго-Каспийского морского судоходного канала): Монография / Под общ. ред. А.В. Титова. Пенза: Научно-издательский центр "Социосфера", 2017. С. 89.
В качестве субъектов выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы государственного управления.
Главенствующая роль в системе принадлежит Президенту РФ. Помимо общего руководства и кадровой политики, он определяет меры по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей <20> и формирует соответствующие поручения. Так, например, по результатам заседания президиума Государственного совета РФ по вопросам развития внутренних водных путей, состоявшегося 15 августа 2016 г. в Волгограде <21>, сформирован целый перечень поручений Президента РФ, направленных как на формирование системы управления в области использования и охраны водных объектов, так и на государственную поддержку развития речных перевозок.
--------------------------------
<20> Указ Президента РФ от 14 августа 1997 г. N 881 "О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России".
<21> Распоряжение Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 239-рп "О проведении заседания президиума Государственного совета Российской Федерации".
Правительство РФ как субъект управления и высший орган исполнительной власти принимает необходимые для реализации федеральных законов подзаконные нормативные правовые акты по вопросам водного регулирования. Так, например:
- Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293 "О государственном регулировании цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей" утвержден Перечень услуг субъектов естественных монополий по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, цены (тарифы, сборы) на которые регулируются государством;
- Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" утверждено Положение о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов.
Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется:
- Минтрансом как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. Минтранс действует в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395 "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации". Указанное Министерство при реализации обязательств в установленной сфере деятельности, вытекающих из международных договоров РФ, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию как компетентный орган в области внутреннего водного транспорта, в том числе как "администрация" и "назначенный орган";
- Росморречфлотом как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере морского и речного транспорта, в том числе в отношении морских рыбных портов в целях развития транспортного комплекса. Росморречфлот действует в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта".
Росморречфлот осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом;
- Ространснадзором как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере внутреннего водного (за исключением маломерных судов, используемых в некоммерческих целях), а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере. Ространснадзор действует на основании Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта";
- ГИМС МЧС как уполномоченным подразделением федерального органа исполнительной власти, осуществляющим государственный надзор за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации. ГИМС действует на основании Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий";
- государственными организациями, находящимися в ведении уполномоченного органа исполнительной власти в сфере транспорта. Такими организациями являются, к примеру:
администрации бассейнов внутренних водных путей, создаваемые в форме федеральных бюджетных учреждений. Администрации действуют в соответствии с уставами, утвержденными распоряжениями Росморречфлота, и осуществляют функции по выполнению государственных работ и оказанию государственных услуг в сфере внутреннего водного транспорта;
Российский речной регистр как федеральное автономное учреждение, осуществляющее классификацию и освидетельствование судов, а также плавучих объектов. Устав федерального автономного учреждения "Российский Речной Регистр" утвержден распоряжением Минтранса России от 14 ноября 2011 г. N ИЛ-126-р.
Пример: Верховным Судом РФ оставлены без изменения решения судов трех инстанций, подтверждающих правомочность федерального автономного учреждения "Российский Речной Регистр" на принятие приказа, вносящего изменения в правила классификации и постройки судов.
В Определении от 13 июня 2018 г. N 305-КГ18-6940 Верховный Суд РФ указал, что, отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды, оценив представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь положениями ст. 4, 34, 35 КВВТ, Техническим регламентом о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2010 г. N 623, Положением о классификации и об освидетельствовании судов, утвержденным Приказом Минтранса от 14 апреля 2016 г. N 102, обоснованно пришли к выводу, что внесение изменений в Правила классификации и постройки судов, утвержденные Приказом Российского речного регистра от 9 сентября 2015 г. N 35-РП, осуществлено в пределах предоставленных учреждению полномочий и в соответствии с законодательством, регулирующим отношения в указанной сфере;
- другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий. Например, Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, восстановления и охраны водных объектов отнесены к полномочиям Минприроды.
3. Минтранс в соответствии с международными договорами, КВВТ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ утверждает в установленном порядке в пределах своей компетенции правила и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные:
1) с судоходством, например:
- Приказ Минтранса от 19 января 2018 г. N 19 "Об утверждении Правил плавания судов по внутренним водным путям";
- Приказ Минтранса от 24 июля 2018 г. N 270 "Об утверждении Правил движения и стоянки судов в Волго-Донском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации";
- Приказ Минтранса от 3 марта 2014 г. N 58 "Об утверждении Правил пропуска судов через шлюзы внутренних водных путей";
- Приказ Минтранса от 15 февраля 2017 г. N 52 "Об утверждении Порядка присвоения названий судам внутреннего водного транспорта";
- Приказ Минтранса от 1 марта 2010 г. N 47 "Об утверждении Порядка диспетчерского регулирования движения судов на внутренних водных путях Российской Федерации";
2) перевозкой и переработкой грузов, например Приказ Минтранса от 5 мая 2012 г. N 140 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и их багажа на внутреннем водном транспорте";
3) содержанием судовых ходов, инфраструктуры внутренних водных путей. Так, Минтрансом разработан проект Приказа "Об утверждении Правил содержания судовых ходов и судоходных гидротехнических сооружений" <22>;
4) использованием внутренних водных путей, например Приказ Минтранса от 29 декабря 2003 г. N 221 "Об утверждении Положения по расследованию, классификации и учету транспортных происшествий на внутренних водных путях Российской Федерации".
--------------------------------
<22> URL: https://regulation.gov.ru/p/60628 (дата обращения: 1 марта 2019 г.).
Принятые Минтрансом правила и иные нормативные правовые акты обязательны для исполнения любыми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также физическими лицами.
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет цели государственного надзора в области внутреннего водного транспорта. К ним относятся обеспечение:
- безопасности судоходства;
- охраны человеческой жизни на внутренних водных путях;
- безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей;
- надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ на внутреннем водном транспорте.
Под государственным надзором понимается совокупность функций специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, неподчиненных им юридических и физических лиц.
В п. 4 комментируемой статьи говорится об административном надзоре.
Под административным надзором понимается управленческая деятельность специально уполномоченных исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по наблюдению и мониторингу соблюдения, исполнения и применения участниками правоотношений правовых актов государственного управления.
Государственный надзор в области внутреннего водного транспорта обладает рядом особенностей:
- является особой разновидностью государственного контроля;
- осуществляется Ространснадзором и его должностными лицами;
- осуществляется систематически в соответствии с Приказом Минтранса от 14 августа 2012 г. N 307 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ о торговом мореплавании, о внутреннем водном транспорте РФ, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по обеспечению безопасности мореплавания и судоходства";
- основное назначение - обеспечение правопорядка и общественной безопасности в области внутреннего водного транспорта;
- между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;
- может осуществляться в отношении неопределенного круга лиц;
- осуществляется при помощи определенных методов (наблюдение, плановые и внеплановые проверки, обследование, истребование и анализ документов, работа с обращениями граждан и юридических лиц, публикациями в средствах массовой информации о нарушениях законности в области внутреннего водного транспорта);
- предметом надзора (в отличие от контроля) является законность (при контроле - законность и целесообразность).
5. Пункт 6 комментируемой статьи определяет, что нормативные правовые акты, изданные по вопросам деятельности на внутреннем водном транспорте, не должны противоречить положениям КВВТ. Комментируемый пункт сходен по содержанию со ст. 2 КВВТ (см. комментарий к ст. 2).
6. Органы исполнительной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по правовому регулированию правоотношений в области внутреннего водного транспорта.
Пример: Верховным Судом РФ признан правомерным вывод Хабаровского краевого суда об отсутствии у органа государственной власти субъекта РФ полномочий по решению вопросов безопасности людей на переправах и наплавных мостах.
В Определении от 17 сентября 2014 г. N 58-АПГ14-16 Верховный Суд РФ указал, что в силу п. 1 ст. 4 КВВТ государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.
Из подп. "а" п. 5 Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта следует, что переправы и наплавные мосты на внутренних водных путях относятся к объектам водного транспорта, в связи с чем полномочиями по принятию нормативно-правовых актов в области внутреннего водного транспорта орган государственной власти субъекта РФ не обладает, это компетенция федерального органа исполнительной власти.
Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает возможность передачи полномочий в области внутреннего водного транспорта от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.
В случае принятия решения о передаче полномочий должно соблюдаться два обязательных требования:
- передача осуществляется путем принятия соответствующих постановлений Правительства РФ;
- передача осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Как следует из ст. 26.8 указанного Федерального закона, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и иным федеральным законам.
Полномочия передаются путем заключения соглашений. Порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий утвержден Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. N 924.
В соглашении определяются:
- условия и порядок передачи осуществления части полномочий;
- порядок их финансирования;
- порядок осуществления контроля за осуществлением части полномочий;
- срок действия соглашения;
- ответственность сторон соглашения;
- основания и порядок его досрочного расторжения;
- иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Федеральные органы исполнительной власти контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.