Статья 9 ГрК РФ. Общие положения о документах территориального планирования (действующая редакция)
1. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
2. Документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации;
2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
3) документы территориального планирования муниципальных образований.
3. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.
3.1. Наличие утвержденного документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации или подготовка проекта данного документа не препятствует подготовке и утверждению документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, а также внесению изменений в утвержденные в соответствии с настоящим Кодексом документы территориального планирования субъекта Российской Федерации.
3.2. Документы территориального планирования субъекта Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с утвержденными документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации в случае, если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации. До приведения документов территориального планирования субъекта Российской Федерации в соответствие с утвержденными документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации документы территориального планирования субъекта Российской Федерации не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.
3.3. Документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, со дня утверждения.
4. Утратил силу. - Федеральный закон от 31.07.2020 N 254-ФЗ.
4.1. При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.
4.2. При подготовке и утверждении документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы территориального планирования изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов регионального значения.
5. Подготовка документов территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе генеральных схем в топливно-энергетических и транспортных отраслях, стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения безопасности с учетом положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации, национальных проектов, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, а также сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - информационная система территориального планирования).
5.1. Подготовка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется на основании стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с учетом положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, межгосударственных программ, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, решений органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов регионального значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.
5.2. Подготовка документов территориального планирования муниципальных образований осуществляется с учетом положений стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и планов мероприятий по их реализации (при наличии), бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (при наличии), положений стратегии пространственного развития Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, национальных проектов, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, решений органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов местного значения, а также сведений, содержащихся в информационной системе территориального планирования.
6. Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования субъекта Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
7. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения, а в случаях, предусмотренных частью 2.1 статьи 12, частями 5.1 и 5.2 статьи 16, частями 6.1 и 6.2 статьи 21, частями 7.1 и 7.2 статьи 25 настоящего Кодекса, не менее чем за один месяц до их утверждения.
8. Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
9. Доступ к утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, документам территориального планирования муниципальных образований и материалам по их обоснованию в информационной системе территориального планирования должен быть обеспечен с использованием официального сайта соответственно уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в срок, не превышающий десяти дней со дня утверждения таких документов.
10. Схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, предусматривающие размещение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения, утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. В иных случаях указанные схемы территориального планирования утверждаются на срок не менее чем десять лет.
11. Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.
12. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
13. Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.
14. Не осуществляется внесение изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов в случаях изменения местоположения существующих объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения муниципального района вследствие изъятия земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд в границах тех же муниципальных образований, населенных пунктов, на территориях которых расположены изымаемые земельные участки, изменения местоположения планируемых для размещения объектов федерального значения, регионального значения или местного значения муниципального района в границах тех же муниципальных образований, населенных пунктов, на территориях которых планировалось размещение таких объектов, а также в случае изменения наименований муниципального образования, населенного пункта, в том числе в связи с их преобразованием, либо в случае изменения наименований объектов федерального значения, регионального значения или местного значения муниципального района, если это не приводит к изменению их назначения, основных характеристик или местоположения.
Комментарий к ст. 9 ГрК РФ
1. Рассматриваемая статья ГрК РФ устанавливает наиболее общие, базовые правила относительно документов территориального планирования. Последующие статьи комментируемой главы Кодекса конкретизируют и развивают ее положения.
Часть 1 комментируемой статьи определяет целевое назначение документов территориального планирования. Назначение самого территориального планирования юридически неотделимо от документов территориального планирования, поскольку именно в них оно закрепляется и посредством их реализации осуществляется.
Целью таких документов является определение целевого назначения территорий. Целевое назначение, в свою очередь, определяется исходя из ряда критериев, среди которых законодатель устанавливает совокупность социальных, экономических, экологических факторов. К социальным факторам относятся прежде всего численный и групповой состав населения, миграционные процессы и т.д. К экономическим факторам относится прежде всего экономическая специализация региона, в котором находится населенный пункт. К экологическим - состояние в сфере охраны окружающей среды и преобладающие виды природопользования. К экологическим же факторам относятся наличие (отсутствие) в соответствующем регионе определенных видов особо охраняемых природных территорий (их перечень и правовой статус установлены главой IX ФЗ "Об охране окружающей среды", а также специализированным ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").
Законодатель сформулировал перечень как открытый - в статье содержится указание на учет "и иных факторов". Это обусловлено тем, что целевое назначение самих территорий может меняться, при этом могут учитываться и иные факторы: в частности, при создании ЗАТО нельзя не учитывать, к примеру, политический и этнический факторы, хотя последний входит в число социальных.
Указанные факторы привязаны законодателем к цели обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, государства и муниципальных образований. Таким образом, при разработке документов территориального планирования должен, в идеале, достигаться баланс интересов указанных субъектов при достижении таких целей.
2. Часть 2 рассматриваемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень видов документов территориального планирования. Их виды подразделяются по территориальному признаку. Два из них - государственного уровня (Российской Федерации и субъектов РФ) и один - муниципального уровня (муниципальных образований). Каждый из них подробно рассмотрен в настоящем комментарии (см. комментарии к ст. ст. 10 - 21).
3. Третья часть комментируемой статьи устанавливает две важных гарантии соблюдения документов территориального планирования. Первая состоит в обязательном характере документов территориального планирования. Это выражается в том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления при принятии и реализации своих решений обязаны соблюдать документы территориального планирования. Это касается любых решений таких органов, если они в той или иной степени соприкасаются с вопросами территориального планирования, даже косвенно. Другой гарантией является соблюдение юридической иерархии документов территориального планирования - если документы территориального планирования субъекта РФ или муниципального образования в чем-либо противоречат федеральным документам территориального планирования, они не применяются в той части, в которой противоречат федеральным, но лишь тем из федеральных документов, которые утверждены. Региональные и местные документы, противоречащие утвержденным федеральным, не применяются с даты утверждения соответствующих документов территориального планирования федерального уровня.
4. Весьма объемная ч. 4 рассматриваемой статьи содержит на самом деле довольно простую и краткую гарантию соблюдения и обеспечения документов территориального планирования. Смысл ее состоит в запрете на принятие решений о резервировании, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также о переводе земель из одной категории в другую в случае отсутствия документов территориального планирования. При этом по отношению к федеральному уровню содержится уточняющая оговорка с отсылкой к ч. 1 ст. 10 ГрК - в области целей осуществления указанных решений. Имеются в виду цели размещения объектов федерального значения в следующих областях:
- федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;
- оборона страны и безопасность государства;
- энергетика;
- высшее образование;
- здравоохранение.
Также не допускаются решения о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, при отсутствии генерального плана городского округа или поселения (схемы территориального планирования муниципального района в случае перевода земель или земельных участков, расположенных на межселенных территориях, из одной категории в другую).
С правилом ч. 4 комментируемой статьи корреспондируют и соответствующие нормы ЗК РФ. В частности, согласно ст. 56.3 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.
5. Часть 5 определяет необходимость учета при подготовке документов территориального планирования ряда информационных источников. В числе таковых законодатель определил ряд документов стратегического планирования: стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов РФ, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при наличии таковых). Общие нормы о таких документах установлены ФЗ "О стратегическом планировании в РФ". Под стратегическим планированием указанный Закон понимает деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ. Пункт 10 ст. 3 указанного Закона определяет документ стратегического планирования как документированную информацию, разрабатываемую, рассматриваемую и утверждаемую (одобряемую) органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. К примеру, ст. 32 указанного Федерального закона определяет такой вид документа стратегического планирования, как стратегия социально-экономического развития субъекта РФ.
Следующий вид источников, которые необходимо учитывать, - программы, принятые в установленном порядке и реализуемые за счет средств федерального бюджета, региональных, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Федеральная государственная система территориального планирования (ФГИС ТП) действует с 2011 года, основные требования к ней устанавливает ст. 57.1 ГрК РФ (подробнее см. комментарий к ст. 57.1).
6. Императивное правило ч. 6 имеет целью достижение максимально возможной согласованности между документами территориального планирования - подготовка документов территориального планирования соответствующего уровня должна осуществляться с учетом уже действующих документов.
Понятия заинтересованного лица в данном случае ГрК РФ не определяет, подразумевая, что заинтересованное лицо должно определяться каждый раз исходя из специфики самого проекта документа территориального планирования, что обусловливает вероятность изменения прав и (или) законных интересов тех или иных лиц в случае утверждения проекта. К заинтересованным лицам, к примеру, следует отнести правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа. В этом смысле законодатель и установил обязательность учета предложений заинтересованных лиц. С этой нормой корреспондирует и ряд правил последующих статей рассматриваемой главы Кодекса. В частности, ч. 6 ст. 11, п. 5 ст. 15 ГрК РФ устанавливают право заинтересованных лиц представить свои предложения по проектам схем территориального планирования РФ.
7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает правила информационного обеспечения деятельности по подготовке проектов документов территориального планирования. Прежде всего это обязанность уполномоченных органов государственной власти (соответственно, органов местного самоуправления на местном уровне) обеспечить свободный доступ к проектам документов территориального планирования, а также к материалам обоснования таких проектов.
Сайт в сети Интернет, на котором должна размещаться указанная информация, определяется Министерством связи и массовых коммуникаций РФ (Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418). На момент подготовки комментария действует Постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289 "О федеральной государственной информационной системе территориального планирования", и изменениями, внесенными в него 15 декабря 2016 г., Минкомсвязь РФ также определена в качестве органа, определяющего сайт для размещения указанных сведений.
Законодатель установил императивное правило относительно обеспечения доступа к указанным сведениям - он должен быть обеспечен не позднее чем за 3 месяца до утверждения документов территориального планирования. Исчисление сроков здесь применяется по общим правилам, поскольку специальных норм не установлено.
Подробнее о ФГИС ТП см. комментарий к ст. 57.1.
8. Восьмая часть комментируемой статьи юридико-технически является продолжением норм ч. 7. Ее цель состоит в обеспечении порядка согласования проектов документов территориального планирования. Она устанавливает порядок уведомления органов государственной власти и органов местного самоуправления об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования и материалам по их обоснованию в ФГИС ТП. Уполномоченные органы обязаны уведомить органы государственной власти и органы местного самоуправления в электронной или почтовой форме об обеспечении доступа к указанным документам в течение 3 дней с даты обеспечения такого доступа.
Статьи 12, 16, 21 и 25 ГрК, к которым отсылает ч. 8, как раз и устанавливают порядок согласования документов территориального планирования (см. комментарии к указанным статьям).
9. Часть 9 устанавливает основные требования к процедуре доступа к утвержденным документам территориального планирования, соответственно, федерального, регионального и муниципального уровней, а также к материалам по обоснованию данных документов. Доступ должен быть обеспечен в рамках функционирования ФГИС ТП. Это означает, что доступ к документам территориального планирования и материалам по их обоснованию должен осуществляться с учетом требований ст. 57.1 ГрК РФ (см. комментарий к ст. 57.1). Вторым важным требованием является размещение указанных документов и материалов на официальном сайте соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления. Третье условие - соблюдение срока размещения документов и материалов, то есть срока обеспечения доступа к ним, - он не должен превышать 10 дней с даты утверждения указанных документов.
10. Часть 10 определяет минимальный период действия схем территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровней (в последнем случае - уровень муниципальных районов), если они предусматривают размещение линейных объектов соответствующего уровня, - в этом случае схемы территориального планирования должны утверждаться на срок не менее 20 лет. В остальных случаях законодатель установил минимальный срок в 10 лет.
11. Часть 11 устанавливает императивное правило о сроках действия генеральных планов поселений и городских округов - не менее 20 лет - это минимальный период их действия.
12. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к соответствующей категории земель, которые установлены в ст. 7 ЗК РФ. К ним относятся:
- земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов;
- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
- земли особо охраняемых территорий и объектов;
- земли лесного фонда; земли водного фонда;
- земли запаса.
Функциональными зонами являются участки территории, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Если документами территориального планирования утверждены границы функциональных зон, правовой режим земель, находящихся в границах таких зон, не изменяется, то есть их утверждение не является основанием для изменения правового режима земель.
13. Часть 13 комментируемой статьи возлагает обязанность установления требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального и регионального значения, объектов местного значения на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. На момент подготовки комментария таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Указанные функции возложены на Минстрой России п. 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.