Статья 55.11 ГрК РФ. Постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации (действующая редакция)
Это старая редакция документа
1. Постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации формируется из числа индивидуальных предпринимателей - членов саморегулируемой организации и представителей юридических лиц - членов саморегулируемой организации.
2. Постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации осуществляет руководство текущей деятельностью саморегулируемой организации и подотчетен высшему органу управления саморегулируемой организации. К компетенции постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации относится решение вопросов, которые не относятся к компетенции высшего органа управления саморегулируемой организации и компетенции исполнительного органа саморегулируемой организации.
3. Постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации вправе создавать подотчетные ему иные органы саморегулируемой организации и передавать им осуществление отдельных полномочий, если создание таких органов предусмотрено уставом саморегулируемой организации или решениями ее высшего органа управления.
4. Срок полномочий руководителя постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации не может превышать два года.
Комментарий к ст. 55.11 ГрК РФ
1. Ведущая роль в текущем управлении ГрСРО Кодексом отводится постоянно действующему коллегиальному органу управления (далее по тексту комментария к настоящей статье - КОУ). Данное структурное подразделение, таким образом:
а) функционирует на постоянной основе (хотя и имеет ограниченный срок полномочий применительно к конкретному составу органа);
б) является коллегиальным (при этом определенных требований к числу членов органа законодательство не предусматривает);
в) осуществляет управление деятельностью ГрСРО (т.е. выступает "полноценным" управленческим звеном, а не специализированным или вспомогательным органом с узконаправленными задачами, к примеру, только по осуществлению контроля за деятельностью ГрСРО или ее членов).
Законодатель не устанавливает наименование КОУ, отдавая тем самым выбор конкретного названия (правление, совет, президиум, коллегия и пр.) на усмотрение ГрСРО.
2. Полемичным является вопрос об обязательности создания КОУ в ГрСРО. С одной стороны, ФЗ "О саморегулируемых организациях" четко заявляет о возможности осуществления функций постоянно действующего коллегиального органа управления СРО общим собранием ее членов (и собрания тогда должны проводиться в более короткие сроки - не реже чем один раз в три месяца) (см. ч. 2 ст. 15, ч. 4 ст. 16). С другой стороны, ГрК РФ приведенного варианта управленческой структуры ГрСРО не предусматривает, что дает повод для утверждения о безусловной необходимости образования КОУ <169. Полагаем, однако, что отсутствие в ГрК РФ специального "санкционирующего" правила само по себе не препятствует использованию ГрСРО предложенной ФЗ "О саморегулируемых организациях" управленческой схемы, не включающей КОУ (конечно, исходя из практических соображений, до устранения неопределенности, ее стоит использовать только в крайних случаях); подобный интерпретационный подход получил поддержку у ряда авторов <170>.
--------------------------------
<169> См., например: Лескова Ю.Г. Указ. соч. С. 261, 266; Петров Д.А. Контрольная функция саморегулируемых организаций: содержание и проблемы осуществления // Конкурентное право. 2014. N 1.
<170> См., например: Егоров В.Ю., Шишелова С.А. Постатейный комментарий к Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ / Под ред. А.В. Филатовой. М.: ЭлКниги, 2012.
3. Раскрывая место КОУ в системе органов управления ГрСРО (которое условно можно обозначить как "промежуточное"), законодатель в ч. 2 комментируемой статьи:
- во-первых, подчеркивает подчиненный характер деятельности КОУ по отношению к общему собранию членов ГрСРО через указание на подотчетность КОУ высшему органу управления, что совершенно логично с точки зрения обеспечения стабильности управленческой системы (с присущей ей иерархичностью) и охраны прав и законных интересов членов ГрСРО; данное (само по себе - декларативное) положение "поддерживается" нормой п. 6 ч. 3 ст. 16 ФЗ "О саморегулируемых организациях" об утверждении отчета постоянно действующего коллегиального органа управления общим собранием членов;
- во-вторых, определяет функциональное предназначение КОУ как руководство текущей деятельностью ГрСРО. Вместе с тем приемлемость и органичность такого нормирования довольно сомнительна, принимая в расчет, с одной стороны, отграничение КОУ от исполнительного органа ГрСРО и, с другой стороны, традиционное понимание в корпоративном праве именно исполнительных органов в качестве органов текущего руководства (противоречивость данных установок видится очевидной). Поэтому модель КОУ, заложенная в ГрК РФ, не вполне согласуется с представленной в п. 4 ст. 65.3 ГК РФ конструкцией коллегиального органа управления (наблюдательного или иного совета) как органа, призванного контролировать деятельность исполнительных органов и выполнять иные функции, возложенные на него законом или уставом корпорации.
4. Нестандартным оказался и подход ГрК РФ к определению компетенции КОУ. Кодекс исходит из принципа остаточной компетенции КОУ, относя к ней решение вопросов, не включенных в компетенцию иных органов - высшего органа управления и исполнительного органа ГрСРО (ч. 2 комментируемой статьи). Вместе с тем и общегражданское законодательство, и общее законодательство о саморегулировании рационально придерживаются иной линии, когда принцип остаточной компетенции используется в отношении исполнительного органа (см. п. 3 ст. 65.3 ГК РФ, п. 2 ст. 30 ФЗ "О некоммерческих организациях", ст. 18 ФЗ "О саморегулируемых организациях").
В свете сказанного понятной и справедливой считаем критическую оценку исследуемых положений ГрК РФ в литературе. Так, Д.А. Петров, замечая, что подход ГрК "на практике... может сыграть злую шутку, например с полномочиями представителя СРО в суде...", небеспочвенно высказывается за "...изменение ГрК РФ и закрепление остаточной компетенции за исполнительным органом" <171>.
--------------------------------
<171> Петров Д. Саморегулирование в градостроительстве // ЭЖ-Юрист. 2010. N 16.
5. Качественный состав КОУ ГрСРО носит "закрытый" характер - его членами вправе стать лишь участники ГрСРО (их представители). Исходя из круга лиц, входящих в ГрСРО, а также особенностей реализации правоспособности юридическими лицами, законодатель в ч. 1 комментируемой статьи относит к возможным членам разбираемого структурного подразделения: во-первых, индивидуальных предпринимателей - членов ГрСРО и, во-вторых, представителей юридических лиц - членов ГрСРО (при этом в контексте комментируемой статьи представителем организации может считаться и лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, хотя оно и не является представителем юридического лица в смысле ст. 182 ГК РФ).
Анализируемые предписания ГрК РФ сильно отличаются от правил ФЗ "О саморегулируемых организациях", посвященных субъектному составу постоянно действующего коллегиального органа управления: ФЗ "О саморегулируемых организациях" предусматривает участие в работе органа, причем в обязательном порядке, также независимых членов (помимо физических лиц - членов СРО и (или) представителей юридических лиц - членов СРО), каковыми считаются лица, не связанные трудовыми отношениями с СРО и ее членами (см. ч. ч. 1 - 4 ст. 17). Этот вариант представляется более эффективным и взвешенным в плане противодействия возможному недобросовестному поведению членов КОУ. Позиция же, избранная ГрК РФ, "...с одной стороны, влияет на объективность функционирования... органа, с другой стороны, отрицает возникновение противоречий между личной заинтересованностью независимого члена и законными интересами СРО, которое может привести к причинению вреда этим законным интересам..." <172>, а потому нуждается в пересмотре.
--------------------------------
<172> Егоров В.Ю., Шишелова С.А. Указ. соч.
Смежным с затронутой проблематикой независимости членов КОУ является вопрос о допустимости вхождения в КОУ физического лица, занимающего должность единоличного исполнительного органа данной ГрСРО (и, с учетом правил ч. 1 комментируемой статьи, одновременно являющегося представителем юридического лица - члена ГрСРО <173>). Действующее законодательство не содержит на этот счет каких-либо запретительных норм (ограничение, предусмотренное ч. 5 ст. 14 ФЗ "О саморегулируемых организациях", не имеет прямой корреляции с разбираемым аспектом), вследствие чего на поставленный вопрос должен быть дан положительный ответ. О принципиальной возможности избрания лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа ГрСРО, в состав КОУ этой ГрСРО как представителя юридического лица - члена ГрСРО (но при условии, что данное лицо не является членом органов управления юридических лиц - членов ГрСРО, их дочерних и зависимых обществ, а также не является работником, состоящим в штате названных организаций <174>, т.е. при условии выполнения требований ч. 5 ст. 14 ФЗ "О саморегулируемых организациях") заявляется, по результатам системного анализа законодательства в сфере саморегулирования, в письме Минрегиона России от 21 августа 2012 г. N 21962-ДБ/08; при этом в нем обоснованно подчеркивается необходимость в таком случае "...предусмотреть в уставе дополнительные условия, направленные на предотвращение конфликта интересов в СРО". Вместе с тем в силу п. 4 ст. 65.3 ГК РФ лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа, не может являться руководителем КОУ.
--------------------------------
<173> Ситуация, при которой лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, одновременно выступает индивидуальным предпринимателем - членом ГрСРО, исключается в силу запрета, установленного п. 3 ч. 4 ст. 14 ФЗ "О саморегулируемых организациях".
<174> Следует заметить, что круг лиц, отвечающих данным требованиям, весьма узок.
6. Закон не вводит требований относительно числа членов КОУ, с учетом чего ГрСРО решает данный вопрос по собственному усмотрению. При этом в соответствии с ч. 6 ст. 17 ФЗ "О саморегулируемых организациях" количественный состав КОУ должен быть установлен в уставе ГрСРО; кроме того, данный локальный акт должен устанавливать порядок и условия формирования КОУ, его деятельности, принятия решений.
7. Избрание членов КОУ (а также его руководителя) и досрочное прекращение их полномочий - вопросы исключительной компетенции общего собрания членов ГрСРО (см. п. 6 комментария к ст. 55.10 ГрК РФ). Каких-либо ограничительных правил по поводу срока полномочий членов КОУ (в отличие от ситуации со сроком полномочий руководителя КОУ) законодательство не содержит.
8. Для целей надлежащего осуществления своих функций члены КОУ ГрСРО (как и иных корпораций) наделяются определенными правомочиями. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 65.3 ГК РФ они имеют право:
- получать информацию о деятельности организации и знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией;
- требовать возмещения причиненных организации убытков;
- оспаривать совершенные корпорацией сделки по основаниям, предусмотренным ст. 174 ГК РФ (нарушение представителем или органом юридического лица условий осуществления полномочий либо интересов юридического лица) или специальными законами, и требовать применения последствий недействительности ничтожных сделок корпорации.
9. Основной организационной формой работы КОУ выступает заседание. Применимыми (в условиях отсутствия специальных правил в ГрК по поводу подготовки, созыва и проведения заседания, а также документального оформления его итогов) являются, в частности, следующие положения общегражданского законодательства и общего законодательства о саморегулировании:
а) относительно кворума заседания - заседание правомочно, если на нем присутствует более половины его членов (п. 4 ст. 29 ФЗ "О некоммерческих организациях");
б) относительно кворума для принятия решения - решение по общему правилу принимается большинством голосов членов, присутствующих на заседании (п. 4 ст. 29 ФЗ "О некоммерческих организациях"); при этом каждый член КОУ при голосовании имеет один голос (ч. 5 ст. 17 ФЗ "О саморегулируемых организациях").
С последним моментом связана проблема законности получившего известное распространение среди правоприменителей закрепления в уставе СРО права решающего голоса руководителя КОУ в случае равенства голосов. В судебной практике имеются примеры позитивной оценки такого подхода (что, правда, небесспорно).
Пример: суд признал правомерным положение устава партнерства о том, что председатель совета наделен правом решающего голоса; при этом суд указал, что голосование членов совета является способом принятия решения этим органом, следовательно, порядок голосования, в том числе с применением права решающего голоса, является порядком принятия решений, который устанавливается уставом некоммерческой организации (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 ноября 2015 г. по делу N А56-6068/2015);
в) о форме проведения заседания - оно по общему правилу может пройти как в очной форме, так и путем проведения заочного голосования (опросным путем) (см. п. п. 4, 4.1 ст. 29 ФЗ "О некоммерческих организациях").
10. Работу КОУ организует и направляет руководитель. ГрК РФ оставляет вне поля зрения вопросы его правового положения (стоит заметить, что ФЗ "О саморегулируемых организациях" вообще о нем не упоминает), ограничиваясь указанием на максимальный срок полномочий, - такой срок, согласно ч. 4 комментируемой статьи, не может превышать два года. Данное ограничение, по-видимому, должно способствовать ротации руководящего состава, хотя эта установка не является жесткой, поскольку законом не исключается:
а) повторное избрание одного и того же лица (в том числе подряд), в результате чего фактический срок пребывания лица в должности руководителя может составить и более двух лет. На данное обстоятельство обращается внимание в юридической литературе <175>;
--------------------------------
<175> См., например: Мандрюков А.В. Перевыборы руководства саморегулируемых организаций // Руководитель строительной организации. 2011. N 8.
б) несовпадение срока, на который избирается КОУ, и срока полномочий руководителя данного органа (первый срок может быть и больше второго).
11. Допустимым является усложнение управленческой организационной структуры ГрСРО посредством создания КОУ иных органов (как коллегиальных, так и единоличных) с делегированием им отдельных полномочий (ч. 3 комментируемой статьи). Указанные иные органы, формирование которых не носит обязательный характер, "вторичны" по отношению к КОУ, что проявляется в следующих взаимосвязанных моментах:
а) иные органы создаются именно КОУ;
б) иные органы подотчетны КОУ;
в) иные органы осуществляют лишь отдельные полномочия КОУ, прямо переданные КОУ.
Непременным условием легитимности функционирования иных органов является непосредственное санкционирование возможности их создания либо в уставе ГрСРО, либо решением высшего органа управления. Таким образом, одного лишь акта КОУ об образовании иного органа недостаточно для делегирования полномочий КОУ иным органам.
Отмеченные особенности формирования и функционирования иных органов (необязательность создания, отсутствие заданной собственной компетенции и др.) обусловливают невозможность их квалификации в качестве специализированных органов, о которых говорится в ч. 1 ст. 19 ФЗ "О саморегулируемых организациях" <176>.
--------------------------------
<176> Такого толкования придерживаются многие ученые. К примеру, по словам Д.А. Петрова, "...ГрК не предусматривает необходимости создания специализированных органов, осуществляющих контроль за соблюдением членами СРО требований стандартов и правил... и рассматривающих дела о применении в отношении членов... мер дисциплинарного воздействия... Тем не менее СРО... вправе создать соответствующие органы... Но использование в этом случае термина "специализированные"... представляется недопустимым" (Петров Д. Саморегулирование в градостроительстве // ЭЖ-Юрист. 2010. N 16).
12. С 1 июля 2017 г. комментируемая статья в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ утрачивает силу. Как следствие, вопросы формирования и функционирования КОУ будут решаться на основе общих положений (в частности, рассмотренных выше правил ФЗ "О саморегулируемых организациях"), если, конечно, иное не будет установлено новыми специальными положениями ГрК РФ.
Помимо прочего, в результате прекращения действия комментируемой статьи с повестки дня будет снята проблематика выявленных несостыковок между положениями ГрК РФ, с одной стороны, и ГК РФ, ФЗ "О некоммерческих организациях", ФЗ "О саморегулируемых организациях", с другой стороны, относительно статуса и компетенции органов управления, что, в свою очередь, станет значимым шагом на пути к рациональной универсализации норм об управлении в СРО (вне зависимости от сферы саморегулирования).